II SA/Wa 194/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Danuta Kania, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi D.N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę Wnioskiem z 12 lipca 2011 r. D. N. (dalej jako skarżący) wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z żądaniem stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] stycznia 2011 r., dotyczącej odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od [...] września 2008 r., z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją nr [...] z [...] września 2011 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] stycznia 2011 r. Organ ocenił, że przy rozstrzyganiu w przedmiotowej sprawie nie doszło do nieprawidłowości w dokonaniu analizy prawnej użytych przepisów prawa, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zgodnie z którym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego (m.in. spółdzielczego lokatorskiego lokalu mieszkalnego – § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Skarżący utracił prawo do spółdzielczego lokatorskiego lokalu mieszkalnego w [...] na skutek wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2008 r. rozwiązującego przez rozwód jego małżeństwo. Organ, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślił, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie zachodzi. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) i w związku z art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 119 z 2003 r., poz. 1116 ze zm.) – ponieważ § 1 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia wyraźnie stanowi, że policjantom w służbie stałej nie przyznaje się równoważnika, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w ust. 1, tj. jak w przedmiotowej sprawie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego. Skarżący wskazał, że powyższy przepis pozostaje w sprzeczności z art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, gdyż zgodnie z przepisami tej ustawy prawo skarżącego do lokalu spółdzielczego lokatorskiego na skutek ustania członkostwa wygasło. W związku z tym nie można mówić, że wskutek wyroku rozwodowego, w którym dokonano podziału majątku, skarżący utracił prawo do spółdzielczego lokatorskiego lokalu mieszkalnego, gdyż prawo to wygasło po ustaniu członkostwa skarżącego. Biorąc pod uwagę powyższe z uwagi na fakt, że § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nie przewiduje wygaśnięcia prawa do lokalu spółdzielczego lokatorskiego, nie można go zastosować w jego sprawie, co jest równoznaczne z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej i jest ona nieważna na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto skarżący skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. – ponieważ nie rozpatrzono sprawy wszechstronnie, mając na względzie słuszny interes policjanta, nie wzięto pod uwagę przepisów prawa ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, która nie przewiduje utraty prawa do lokalu spółdzielczego lokatorskiego, lecz jego wygaśnięcie. Wobec powyższych zarzutów skarżący wnosił o uchylenie decyzji w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Decyzją nr [...] z [...] października 2011 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia i art. 158 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro postępowanie w sprawie niniejszej toczy się w przedmiocie stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji administracyjnej, to w jego ramach sprawa podlega badaniu wyłącznie w zakresie istnienia bądź braku przesłanek stanowiących istotne wady materialno-prawne orzeczeń. Organ stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w [...] zastosował wprost przepisy podane w decyzji, dokonując ich interpretacji literalnej. Uznał, że skoro Sąd w wyroku rozwodowym pozbawił skarżącego prawa do zajmowanego dotychczas z żoną lokalu spółdzielczego, to utracił on tym samym to prawo. Organ podkreślił, że podnoszone przez skarżącego kwestie odnoszące się do wygaśnięcia jego prawa, a nie utraty, mogłyby być podnoszone wyłącznie w postępowaniu głównym. Sama odmienna wykładnia zastosowanych przepisów nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem organu nieuwzględnienie przez organ przepisów prawa spółdzielczego i zastosowanie wyłącznie przepisów resortowych nie świadczy o działaniu bez podstawy prawnej. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący skarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz naruszenie poprzez niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 2 pkt 1 w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a także naruszenie art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, które miało wpływ na wynik sprawy; 2. art. 2, art. 92 ust. 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które miało wpływ na wynik sprawy; 3. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący wnosił o uchylenie w całości decyzji Komendanta Głównego Policji w [...] nr [...] z [...] października 2011 r. oraz o uchylenie w całości poprzedzającej decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] września 2011 r. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący, przywołując treść art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, podkreślił, że § 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wprowadza nowe pojęcie prawne "utrata prawa do lokalu spółdzielczego", mimo iż art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stanowi, że prawo do lokalu spółdzielczego wygasa. Oznacza to – zdaniem skarżącego – że istnieje wyraźna sprzeczność między rozporządzeniem a przepisami ustawy, co wskazuje na niekonstytucyjność przepisów rozporządzenia. Biorąc pod uwagę fakt, że w obiegu prawnym nie może funkcjonować przepis wykonawczy do ustawy o Policji sprzeczny z ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych, skarżący stwierdził, że zarówno [...] Komendant Wojewódzki Policji, jak i Komendant Główny Policji odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu w sposób oczywisty naruszyli wskazane przepisy prawa materialnego i k.p.a., gdyż wskutek wydania takiej decyzji powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, potwierdzające wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego organ nie rozpatrzył jego sprawy wszechstronnie, mając na względzie społeczny interes i słuszny jego zakres. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości całą swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego, przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Artykuł 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa kiedy decyzje podlegają uchyleniu. Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, mającym na celu eliminację z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, jest formą nadzoru i stanowi odstępstwo od wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 ww. ustawy zasady trwałości decyzji administracyjnych. Wszczęcie postępowania w tzw. trybie nieważnościowym oznacza wszczęcie postępowania w nowej sprawie w odniesieniu do sprawy już rozstrzygniętej decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.). Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie rozpoznaje ponownie sprawy zakończonej decyzją (nie orzeka co do istoty sprawy zakończonej wydaniem decyzji), lecz rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258). Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie sprawy na podstawie powyższego przepisu następuje w oparciu o wynik czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji. W toku postępowania nieważnościowego organ bada zatem w pierwszej kolejności, czy w sprawie zaistniały przesłanki (pozytywne) warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., tj. czy decyzja: – została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, – została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, – dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, – została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, – była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, – w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, – zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa. W rozpatrywanej sprawie skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji z [...] stycznia 2011 r., wskazując na wadę kwalifikowaną polegającą na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej. Mając na uwadze powołane przez skarżącego wady jakimi, jego zdaniem, obarczona jest skarżona decyzja, zasadnym jest wyjaśnienie, iż przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa – spełniona jest wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, wyrok NSA z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Zdaniem NSA, wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym nowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi być stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (por. wyrok z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2 poz. 91). Jeżeli zatem przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (por. wyrok NSA z 18 czerwca 1997 r., III SA 422/96, Glosa 1998, nr 10, s.29). Z powyższego wynika, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie tej sprzeczności da się wykazać przez proste ich zestawienie. Wykazanie bowiem oczywistego naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym do uznania, że ma ono charakter rażący. Organ stwierdzający nieważność wydanej przez siebie decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa zobligowany jest do wyraźnego wskazania, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego to naruszenie oceniono jako rażące. Nie można bowiem każdego naruszenia prawa utożsamiać z jego rażącym naruszeniem, nie można również rozszerzać pojęcia naruszenia praworządności na każde naruszenie przepisów prawa. Rażące naruszenie prawa występuje zatem w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia ta nie budzi wątpliwości. Przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy natomiast rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej wydając decyzję, nie oparł jej na żadnym przepisie prawnym, ponieważ przepisu takiego albo w ogóle nie było, albo też istniejący przepis nie mógł stanowić dla organu upoważnienia do działania w prawnej formie decyzji administracyjnej. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanej nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, to również Sąd nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej. W konsekwencji podniesione w skardze zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy, administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzą przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że organ prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...]. W toku postępowania administracyjnego argumentacja skarżącego sprowadzała się do wykazania, że organ dokonał błędnej wykładni przepisów rozporządzenia, uznając, że wygaśnięcie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu oznacza utratę tego prawa. Jak wskazano na wstępie, rozbieżności wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zwrócić należy uwagę, że § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia odnosi się do wszystkich lokali mieszkalnych wymienionych w ust. 1, w tym do spółdzielczego lokatorskiego lokalu mieszkalnego. A zatem dla określenia stanu, w którym policjant miał lokal mieszkalny, a następnie prawo do tego lokalu stracił, należało użyć takiego zwrotu opisującego ten stan, który odnosiłby się do wszystkich lokali i domów wyszczególnionych w ust. 1. Organ stosując wykładnię literalną tego przepisu, uznał, że skarżący w wyniku podziału majątku utracił prawo do zajmowanego dotychczas lokalu i dlatego nie przysługuje mu równoważnik za brak lokalu. Na etapie postępowania nieważnościowego organ nie był uprawniony do badania, czy wykładnia ta była słuszna. Mając na uwadze treść przepisów ww. rozporządzenia i stan faktyczny sprawy, nie można uznać, że rozstrzygając w sprawie Komendant Powiatowy Policji w [...] przekroczył prawo w sposób jasny i niedwuznaczny. Zarzuty skarżącego dotyczące błędnej wykładni przepisów mogłyby być skutecznie podnoszone jedynie na etapie postępowania zwykłego, w którym skarżący domagał się przyznania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W skardze do Sądu skarżący rażącego naruszenia prawa dopatruje się w wydaniu decyzji na podstawie niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia. W ocenie Sądu nie występuje rozbieżność między przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych a przepisami rozporządzenia, na którą powołuje się skarżący, a zwłaszcza tego rodzaju, by miała skutkować niekonstytucyjnością przepisów rozporządzenia. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych reguluje podstawy funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych, których celem jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni i ich rodzin, zawierając przepisy dotyczące spółdzielczego prawa do lokalu. Reguluje ono zatem tylko sytuacje związane ze spółdzielczym prawem do lokalu. Jak już wcześniej wskazano, § 1 ust. 1 rozporządzenia odnosi się także do innych form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W rozporządzeniu nie można było zatem posługiwać się nomenklaturą właściwą dla innego aktu prawnego, w tym przypadku zawartą w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, lecz należało zastosować takie określenia, które można odnieść do wszystkich przypadków z ust. 1 § 1 rozporządzenia. Podążając tokiem rozumowania skarżącego w rozporządzeniu, należałoby zastosować taką kazuistykę, która nie jest pożądana w aktach prawnych tej rangi. Sąd nie dopatrzył się więc sprzeczności między przepisami rozporządzenia a przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, co skutkowało tym, że nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Uznał również, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały naruszone wskazane w skardze przepisy Konstytucji RP. Sąd podzielił również stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie nie miał miejsca przypadek działania organu bez podstawy prawnej. Podstawę tę stanowił art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 1 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia i przepisy te zostały wskazane przez Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Stanowisko skarżącego, że organ rozstrzygając w sprawie, powinien opierać się też na przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie świadczy o tym, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania. Organ poczynił wszystkie istotne z punktu widzenia przedmiotu sprawy ustalenia, a swoje stanowisko, odnoszące się do głównych elementów sprawy, przedstawił w formie umożliwiającej jego sądową kontrolę. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.