II SA/Wa 1942/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu K. Z. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku osiedleniowego – uchyla zaskarżoną decyzję – Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 2 i art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), art. 86 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 330, z późń. zm.); zwanej dalej ustawą pragmatyczną, § 4, 5 i 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. z 2014 r. poz. 1003) w zw. z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K.Z. od decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych w [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie przyznania żołnierzowi zasiłku osiedleniowego w kwocie 1.825,00 zł oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku osiedleniowego z uwzględnieniem członka jego rodziny, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 26 marca 2019 r. K.Z. wystąpił do Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych w [...] z wnioskiem w sprawie przyznania należności pieniężnych z tytułu przesiedlenia się z rodziną w związku z przeniesieniem służbowym [...] stycznia 2019 r. z [...] Batalionu [...] w [...] do Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych w [...]. Do wniosku dołączył zaświadczenia potwierdzające zameldowanie od [...] marca 2019 r. jego i małżonki na pobyt czasowy ponad 3 miesiące w m. [...], wystawione [...] marca 2019 r. przez Prezydenta Miasta [...] Przesłuchany 2 kwietnia 2019 r. w charakterze świadka oficer wyjaśnił, że [...] października 2014 r. zawarł związek małżeński oraz iż, wówczas posiadał lokal mieszkalny z Agencji Mienia Wojskowego w miejscu pełnienia służby i wraz z żoną zamieszkiwał w nim do drugiej połowy 2016 r. Następnie po tej dacie K.Z. zdał lokal do Agencji Mienia Wojskowego i zamieszkał w internacie Agencji Mienia Wojskowego, a jego małżonka zamieszkała w wynajętym lokalu w m. [...] do stycznia 2019 r. Ponadto, oświadczył, że w związku z przeniesieniem służbowym do Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych w [...][...] stycznia 2019 r., zamieszkał wraz z małżonką w wynajmowanym przez nią mieszkaniu i w chwili obecnej zamieszkują w tym samym lokalu nadal oraz że, on sam stał się obecnie stroną umowy najmu tego lokalu. K.Z. wskazał również, że w związku z przeniesieniem służbowym do m. [...], poniósł koszty przewozu własnym samochodem regału na książki, książek, sprzętu AGD, ubrań i drobnych narzędzi. Dodatkowo wyjaśnił, że w chwili obecnej zawarł umowę przedwstępną na zakup mieszkania w [...], gdzie będzie zamieszkiwał wraz z żoną. Komendant Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych w [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] orzekł o przyznaniu K.Z. zasiłku osiedleniowego w kwocie 1.825,00 zł i odmowie mu prawa do zasiłku osiedleniowego z uwzględnieniem członka jego rodziny. Organ pierwszej instancji podał, że przyznał oficerowi prawo do zasiłku osiedleniowego w wysokości 50% najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia treść § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe, w myśl którego żołnierz nabywa prawo do zasiłku osiedleniowego w wysokości 50% najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jeżeli żołnierz jest samotny lub przesiedlił się bez członków rodziny oraz odmówił prawa do zasiłku osiedleniowego z uwzględnieniem członka rodziny. W zakresie zaś odmowy prawa do zasiłku z uwzględnieniem członka rodziny zwrócił uwagę na fakt, że jego żona przesiedliła się z m. [...] do m. [...] w drugiej połowie 2016 r., podczas gdy przeniesienie służbowe K.Z. nastąpiło w styczniu 2019 r. Ponadto, organ wskazał, że żołnierz w swoim wniosku zrezygnował z prawa do występowania o zwrot kosztów przewozu urządzeń domowych. Od decyzji w zakresie odmowy prawa do zasiłku osiedleniowego z uwzględnieniem członka rodziny K.Z. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie i wydanie nowej. Wskazał, że w myśl rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe, spełnia wszystkie warunki do prawa do zasiłku osiedleniowego z uwzględnieniem członka rodziny, ponieważ obecnie jest zameldowany wraz z małżonką na pobyt czasowy w m. [...]. Zaznaczył, że na dzień przeniesienia służbowego ani małżonka, ani on sam nie posiadali domu ani samodzielnego lokalu mieszkalnego w m. [...] oraz że jego małżonka była zameldowana na pobyt stały w [...], a on sam w [...]. Ponadto wyjaśnił, że wynajęcie przez jego żonę mieszkania w [...] przed datą przeniesienia służbowego, podyktowane było otrzymaniem przez małżonkę atrakcyjnej oferty pracy i chęcią wyeliminowania kosztów związanych z dojazdami do pracy. W jego ocenie wynajem mieszkania w innym mieście nie oznacza przesiedlenia. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazał, że uprawnienia żołnierzy do należności z tytułu przeniesienia i przesiedlenia służbowego reguluje art. 86 ustawy pragmatycznej, zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której zajmował dotychczas stanowisko służbowe przysługują następujące należności: ryczałt z tytułu przeniesienia, diety za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby, ryczałt na pokrycie kosztów przejazdu z miejsca stałego zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, w przypadku przesiedlenia się żołnierza zawodowego do nowego miejsca pełnienia służby przysługują mu ponadto zasiłek osiedleniowy i zwrot kosztów przewozu urządzeń domowych. W myśl art. 86 ust. 4 powołanej ustawy, zasiłek osiedleniowy nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe w miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest on zameldowany na pobyt stały. Szczegółowe warunki gwarantujące przyznanie żołnierzowi ww. należności zostały określone w przepisach rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe. W myśl zapisów tego rozporządzenia wnioskowane należności wypłaca się na pisemny wniosek żołnierza zawodowego, który powinien zostać złożony po objęciu przez żołnierza obowiązków służbowych na stanowisku w nowym miejscu pełnienia służby, z tym że wniosek o wypłatę zasiłku osiedleniowego i o zwrot kosztów przewozu urządzeń domowych składa się po przesiedleniu się do nowego miejsca pełnienia służby. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, do wniosku o wypłatę zasiłku osiedleniowego i zwrotu kosztów przewozu urządzeń domowych żołnierz zobowiązany jest dołączyć dokument potwierdzający przesiedlenie się do nowego miejsca pełnienia służby oraz oświadczenie, że w miejscowości do której został przeniesiony, on sam oraz jego małżonek nie posiada domu lub samodzielnego lokalu mieszkalnego oraz że bezpośrednio przed przeniesieniem służbowym nie był zameldowany w tej miejscowości na pobyt stały. W myśl § 7 ust. 5 rozporządzenia, przesiedlenie się żołnierza oraz członków jego rodziny do nowego miejsca pełnienia służby jest dokumentowane potwierdzeniem zameldowania na pobyt stały albo czasowy przekraczający 3 miesiące. Z uwagi na brak definicji pojęcia posiadania w ustawie pragmatycznej, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Biorąc powyższe pod uwagę Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie ocenił stan faktyczny, przyznając K.Z. zasiłek osiedleniowy w wysokości 50% najniższego uposażenia dla żołnierza przesiedlającego się bez członków rodziny, ponieważ w myśl wskazanego wyżej przepisu Kodeksu cywilnego, żołnierz nie nabył uprawnień do wnioskowanych należności w żadnym zakresie. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że małżonka żołnierza od drugiej połowy 2016 r. zajmuje samodzielny lokal mieszkalny jako najemca, a tym samym jest jego posiadaczem. W myśl art. 86 ust. 4 ustawy pragmatycznej, prawo do zasiłku osiedleniowego zostało ograniczone nie tylko wobec żołnierzy, których małżonkowie są właścicielami domu lub samodzielnego lokalu w nowym miejscu pełnienia służby, ale również wobec żołnierzy, których małżonkowie są posiadaczami samodzielnych lokali mieszkalnych na podstawie innych tytułów niż własność. W związku z powyższym oraz faktem, że organ odwoławczy w myśl art. 139 K.p.a. nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w myśl art. 138 § 2 K.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych w [...]. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.Z. wniósł o uchylenie decyzji Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] lipca 2019 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, a ponadto z naruszeniem art. 139 K.p.a. w zakresie uchylającym decyzję o przyznaniu mu zasiłku osiedleniowego. Wnoszący sprzeciw wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a., a wręcz przeciwnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji wyłącznie z uwagi na odmienną interpretację prawa materialnego (organ pierwszej instancji błędnie ocenił stan faktyczny). Ponadto, uchylając decyzję w zakresie przyznającym mu zasiłek osiedleniowy Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych naruszył zakaz reformationis in peius, wyrażony w art. 139 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podał, że przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu przywołanego przepisu należy rozumieć każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 25/18). W przypadku zaś przyznania świadczenia decyzją pierwszoinstancyjną i złożenia odwołania przez wnioskodawcę, każde inne rozstrzygnięcie organu odwoławczego poza utrzymaniem jej w mocy lub zreformowaniem naruszałoby te zasadę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1311/18). Zdaniem wnoszącego sprzeciw bezsporne jest, że rozstrzygnięciem pogarszającym jego sytuację jest uchylenie przez organ odwoławczy decyzji przyznającej mu świadczenie i to z równoczesnym określeniem takich wytycznych w zakresie wykładni prawa, które nakazują wydanie decyzji odmawiającej przyznanie mu tego świadczenia w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy. Ponadto K.Z. podtrzymał argumenty zawarte w odwołaniu dotyczące naruszenia prawa w decyzji odmawiającej przyznania mu zasiłku z uwzględnieniem członka rodziny. W jego ocenie wadliwa jest także dokonana przez organ odwoławczy wykładnia art. 86 ust. 4 ustawy pragmatycznej. Wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że użyte w nim sformułowanie posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny oznacza pozostawanie właścicielem domu lub lokalu, a nie posiadanie samoistne lub zależne w rozumieniu art. 336 K.c. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W świetle ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co wprost wynika z art. 64e P.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Zgodnie z wyrażoną w art. 16 K.p.a. zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. lub w przepisach szczególnych. W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany. Postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości i nie może być wszczęte z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 675/07 – publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Złożenie zatem odwołania jedynie co do części decyzji powoduje, że staje się ona ostateczna w pozostałej części po upływie terminu do wniesienia odwołania przez strony postępowania. W konsekwencji w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie może się toczyć, a decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności. Dodatkowo należy wskazać, odnosząc się do zarzutu sprzeciwu o naruszenie przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zakaz ten nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 1557/17, LEX nr 2445893, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1878/16, LEX nr 2443013). Nie można bowiem przyjmować, że decyzja kasacyjna może być niekorzystna dla strony (zob. J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, OSP 1998, nr 6, poz. 108, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1270/06, LEX nr 325295). Sam fakt uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty – nie może być odczytywany jako wydanie decyzji na niekorzyść strony. Jednocześnie należy podnieść, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną powołał się jedynie na okoliczność, że nie mógł wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu wskazana okoliczność nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W niniejszej sprawie Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych wydając zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 2 i art. 139 K.p.a., art. 86 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy pragmatycznej, § 4, 5 i 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe w zw. z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, uchylił w całości decyzję Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych w [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie przyznania K.Z. zasiłku osiedleniowego w kwocie 1.825,00 zł oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku osiedleniowego z uwzględnieniem członka jego rodziny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy, decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona odwołaniem wyłącznie w zakresie odmowy przyznania prawa do zasiłku osiedleniowego z uwzględnieniem członka rodziny. Pomimo tego organ odwoławczy objął rozstrzygnięciem całą decyzję organu pierwszej instancji, przez co naruszył treść art. 138 § 2 K.p.a. i art. 16 K.p.a. Należy podkreślić, że w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję organu pierwszej instancji w określonej części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice. Organ drugiej instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, Lex 338307). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.