II SA/Wa 1943/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Joanna Kube (spr.), Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. M., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z [...] maja 2018 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. M. M. wystąpiła o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby argumentując, że powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu przy ul. [...] w W. (pow. użytkowa: 41,34 m2 pow. mieszkalna: 27,25 m2, z czego 1/3 wynosi 9,08 m2), do którego jest współuprawniona w rozmiarze 1/3 udziału we współwłasności z rodzicami, jest mniejsza od powierzchni przysługującej jej zgodnie z posiadanymi normami zaludnienia. Jako osobie samotnej, zgodnie z regulacją zawartą w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170) przysługiwały jej 2 normy zaludnienia, co oznacza, że powierzchnia pokoju w zajmowanym lokalu mieszkalnym powinna w jej przypadku wynosić, co najmniej 14 m2. Jako podstawę odmowy przyznania M. M. prawa do równoważnika, wskazano art. 104 K.p.a., art. 5a, 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 i art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 5, § 2 ust. 1 pkt 2 i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130, z późn. zm.); zwanego dalej rozporządzenie. Wskazane przepisy zdaniem organu, dają podstawę do przyjęcia, że policjantowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość na zasadach współwłasności nieodpowiadający przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. Taka sytuacja, zdaniem organu, zachodzi w przedmiotowej sprawie, ponieważ z ustaleń wynika, że policjantka, zamieszkując w lokalu mieszkalnym objętym współwłasnością, w praktyce korzysta z całej jego powierzchni mieszkalnej, zajmując przedmiotowy lokal mieszkalny faktycznie w całości. Według organu, użyte w § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia sformułowanie "zajmuje" odnosi się do faktycznie zajmowanej powierzchni mieszkalnej lokalu, a nie do jego powierzchni mieszkalnej, odpowiadającej udziałowi we współwłasności. Skoro, więc powierzchnia faktycznie zajmowana przez policjantkę odpowiada przysługującym jej normom zaludnienia, to równoważnik jej nie przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. wniosła o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2018 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 92 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię polegającą na zastosowaniu jedynie wykładani literalnej z pominięciem wykładni celowościowej i systemowej, b) art. 88 ustawy o Policji, poprzez ich niezastosowanie w zw. z art. 92 ustawy, podczas gdy w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04 stwierdzono, że przepis art. 92 ustawy pozostaje w ścisłym związku z art. 88 ustawy, c) art. 95 ustawy o Policji, poprzez jego pominięcie i niedokonanie oceny istnienia bądź nieistnienia przesłanek negatywnych określonych w tym przepisie, d) art. 97 ust. 1 ustawy o Policji i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów poprzez ich nieuwzględnienie, 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 9 i 11 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, b) art. 10 K.p.a., poprzez niezapewnienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, c) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy faktycznie skarżąca sama zajmuje całość lokalu czy dzieli go z pozostałymi właścicielami mieszkania, a przez to niewyczerpujące i niepełne zebranie materiału dowodowego i jego rozpatrzenie przy dowolnej ocenie wyrażającej się w przyjęciu, że zajmuje cały lokal mieszkalny, d) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, e) art. 107 § 1, § 2 i § 3 K.p.a., poprzez dowolne i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji, z którego nie wynika, jakie fakty organ uznał za udowodnione i na jakich podstawach prawnych się oparł wydając decyzję, f) art. 136 § 2 K.p.a., poprzez brak przeprowadzenia przez organ drugiej instancji dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie zajmowania przez skarżącą lokalu mieszkalnego samodzielnie, czy też z pozostałymi właścicielami mieszkania, g) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji przyjął, że zajmowany lokal mieszkalny w 1/3 wynikający z współwłasności nie zapewnia jej przysługujących norm zaludnienia, jednak mimo to uznał, iż powierzchnia lokalu w całości zaspokaja przysługujące jej normy zaludnienia. Organ nie wziął pod uwagę przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie prawa rzeczowego regulującego kwestie współwłasności. Współwłasność polega na tym, że dana rzecz należy niepodzielnie do wszystkich współwłaścicieli, zaś każdemu ze współwłaścicieli przysługują wszystkie atrybuty prawa własności. Niepodzielność oznacza, że każdemu ze współwłaścicieli przysługuje prawo do całej rzeczy, a nie do jej części odpowiadającej udziałowi (art. 195 K.c.). Współwłasność w częściach ułamkowych oznacza, że każdemu współwłaścicielowi przysługuje udział w prawie własności określony ułamkiem. Współwłasność w częściach ułamkowych jest samoistnym stosunkiem prawnym. Każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania nieruchomości wspólnej oraz korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Poza stosunkiem współwłasności nie istnieje żaden inny pomiędzy skarżącą a współwłaścicielami. Skarżąca wyjaśniała, że z rodzicami, którzy posiadają 2/3 udziału w lokalu mieszkalnym łączy ją stosunek prawny współwłasności, a rodzice (współwłaściciele) korzystają z lokalu w sposób niezależny od niej, ograniczając faktyczne nim władanie, co powoduje, że jako funkcjonariusz Policji nie ma zaspokojonych minimalnych potrzeb mieszkaniowych. Nie przydzielono też jej lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Policji. Pomimo złożonych przez nią wyjaśnień organ nie przesłuchał w charakterze świadków rodziców tylko uznał, że skoro nie zamieszkują oni na stałe to ma ona prawo do całości mieszkania, choć współwłaściciele przybywają do lokalu, kiedy chcą i zamieszkują ile chcą, bo mają do tego prawo, co nie zmienia faktu, że zajmowany lokal nie zapewnia jej przysługujących minimalnych norm zaludnienia. Z niewyjaśnionych przyczyn organ przyjął, że skarżąca włada również udziałem 2/3 lokalu, jako posiadacz samoistny, podczas gdy złożyła wyjaśnienia, że współwłaściciele korzystają ze swojego prawa, jako posiadacze lokalu korzystając z niego i nie rezygnując z tego prawa. Organ mając wątpliwości powinien uzupełnić materiał dowodowy pozwalający potwierdzić lub wykluczyć jej wyjaśnienia, czego jednak nie uczynił dowolnie ustalając fakty w niekompletnym materiale dowodowym. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stwierdził, aby Komendant Główny Policji utrzymując w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z [...] maja 2018 r. naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, czy też przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 92 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej i jest to jedyna regulacja dotycząca kwestii prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Kwestie szczegółowych zasad w tej materii normuje rozporządzenie, wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy. Jego normy określają przesłanki przyznawania lub odmowy przyznania równoważnika, jego wysokości, dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, a także sytuacje dotyczące cofnięcia uprawnień do równoważnika oraz zwrotu wypłaconego równoważnika. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1-6. Z kolei § 6 rozporządzenia dotyczy sytuacji, kiedy cofa się uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przesłanką, zatem przyznania równoważnika jest brak – nieposiadanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy i § 1 ust. 1 rozporządzenia). W realiach niniejszej sprawy, organ miał podstawy przyjąć, że skarżąca, korzystając faktycznie z całego lokalu, którego jest współwłaścicielem posiada ten lokal i ma w pełni zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, w szczególności, że powierzchnia lokalu, z której korzysta spełnia normy zaludnienia, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy skarżąca, jako współwłaściciel w 1/3 lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej: 41,34 m2 (mieszkalnej: 27,25 m2) zajmuje go faktycznie w całości, posiadanie tego lokalu stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 1 ust. 1 rozporządzenia należy odnosić do faktycznie zajmowanej powierzchni lokalu, a nie odpowiadającej udziałowi we współwłasności. Nabywca udziału w prawie własności lokalu mieszkalnego, a więc ułamkowej jego części nie ma bowiem prawa do władania wyodrębnionym fragmentem tej nieruchomości o powierzchni odpowiadającej jego udziałowi chyba, że współwłaściciele zawarli umowę dotyczącą korzystania z nieruchomości wspólnej, w tym dokonali podziału quo ad usum, który najogólniej rzecz ujmując polega na tym, że każdy ze współwłaścicieli otrzymuje do wyłącznego użytku fizycznie wydzieloną część nieruchomości wspólnej. Z samej istoty współwłasności uregulowanej w art. 206 K.c. wynika, że korzystanie ze wspólnej rzeczy jest ograniczone prawami innych współwłaścicieli. Każdy z nich może bowiem wykonywać swoje uprawnienia właścicielskie w taki sposób, aby nie naruszyć uprawnień pozostałych współwłaścicieli. Organ prowadząc przedmiotowe postępowanie dostatecznie wyjaśnił kwestie korzystania z lokalu przez skarżącą, a także przez pozostałych współwłaścicieli. Nie ulega wątpliwości, że rodzice skarżącej będący współwłaścicielami w 2/3 nie zamieszkują w przedmiotowym lokalu. Wynika to z pisma skarżącej z [...] listopada 2017 r. i nie zostało później zakwestionowane. Nie jest też sporne, że opłaty eksploatacyjne, w tym za prąd, gaz, fundusz remontowy opłaca w całości skarżąca. Pomiędzy skarżącą a pozostałymi współwłaścicielami lokalu nie została zawarta umowa co do korzystania z nieruchomości wspólnej (podział quod usum), z której by wynikało, że otrzymuje do wyłącznego użytku fizycznie wydzieloną część nieruchomości wspólnej. Skarżąca miała możliwość wyjaśnienia, na jakich zasadach korzystają z lokalu pozostali współwłaściciele. Organ zwracał się w tej kwestii do skarżącej najpierw pismem z [...] października 2017 r. W odpowiedzi udzielonej na to wezwanie, wskazała, że rodzice korzystają z lokalu, nie zamieszkując w nim na stałe, w sposób niezależny od niej. Te same argumenty skarżąca powtórzyła w odwołaniu z [...] czerwca 2018 r. od decyzji z [...] maja 2018 r. nr [...] zaznaczając, że z rodzicami łączy ją współwłasność ułamkowa a nie całościowa. Powołała się tam na wcześniejsze swoje pismo (z [...] listopada 2017 r.), w którym oświadczyła, że jej rodzice (jako posiadacze 2/3 udziałów powierzchni mieszkania) korzystają z lokalu w sposób niezależny od niej i tym samym ograniczają jej faktyczne nim władanie, a jej potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone. Do tożsamej argumentacji skarżąca nawiązała w skardze do Sądu zarzucając organowi, że pomimo złożonych przez nią wyjaśnień organ nie przesłuchał jej rodziców tylko uznał a priori, że skoro rodzice nie zamieszkują na stałe to skarżąca ma prawo do całości mieszkania, choć jak podniosła współwłaściciele przybywają do lokalu, kiedy chcą i zamieszkują ile chcą, bo mają do tego prawo, jako współwłaściele. Przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji, pismem z [...] kwietnia 2018 r. poinformował skarżącą o możliwości wniesienia dokumentów oraz informacji mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie wezwał do udzielenia informacji, czy współwłaściele lokalu mieszkalnego są członkami rodziny w rozumieniu art. 89 pkt 3 ustawy o Policji. W odpowiedzi z [...] maja 2019 r. skarżąca oświadczyła, że nie prowadzi i nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego wraz z rodzicami. Rodzice nie są na jej utrzymaniu, nie są ze względu na wiek lub inwalidztwo niezdolni do wykonywania zawodu i tym samym nie są członkami jej rodziny w rozumieniu art. 89 pkt 3 ustawy o Policji. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w akcie notarialnym umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 2009 r. sprzedające przedmiotowy lokal zobowiązały się do wydania kupującym lokal mieszkalny do współposiadania i korzystania z niego (§ 7 umowy). Tak, więc skarżąca, jako współwłaścicielka lokalu uprawniona była do korzystania z całego lokalu (współposiadania). Wobec przedstawionej wyżej sytuacji, należy stwierdzić, że podnoszony w skardze zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy, w szczególności w zakresie korzystania z lokalu przez pozostałych współwłaścicieli, jest nieuprawniony. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ art. 16 K.p.a., w związku z tym, że przed przeniesieniem z Komendy [...] Policji do Centralnego Biura Śledczego Policji, skarżąca posiadała prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu na podstawie decyzji Komendanta [...] Policji z [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Uprawnienie to skarżąca utraciła na podstawie decyzji Komendanta [...] Policji z [...] czerwca 2017 r. nr [...] o wygaśnięciu z dniem [...] lipca 2017 r. decyzji Komendanta [...] Policji z [...] stycznia 2016 r. nr [...] wydanej w związku z przeniesieniem. Mimo że ww. sprawa i aktualnie rozstrzygana są przedmiotowo tożsame (wydane zostały w identycznym stanie faktycznym i prawnym) to nie zachodzi pomiędzy nimi tożsamość podmiotowa. Organ pierwszej instancji pismem z [...] kwietnia 2018 r. informował skarżącą o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i możliwością wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast odnośnie naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez organ drugiej instancji to wskazać należy, że aby ten zarzut mógł odnieść skutek powołująca go strona powinna wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tego zaś skarżąca nie wykazała. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów postępowania, a także dokonał prawidłowej wykładni art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. mających zastosowanie wobec ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.). Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącej od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej wyżej ustawy.