II SA/Wa 1946/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją dnia [...] października 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. S. z dnia [...] września 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmawiającą przyznania wnioskodawcy renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełni wszystkie warunki wymienione w tym przepisie, a niespełnienie choćby jednego z nich, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2015 r. ustaliła, że T. S. jest częściowo niezdolny do pracy do [...] grudnia 2016 r. Ponadto komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] lipca 2016 r. ustaliła, iż wymieniony nie jest całkowicie niezdolny do pracy. Zatem w przypadku T. S. przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy nie zachodzi i jest to okoliczność, która eliminuje wnioskodawcę z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Prezes ZUS wyjaśnił, iż w myśl art. 14 ust. 1 powołanej ustawy oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 tej ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, przesłanka tanie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu (por. wyrok WSA z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1079/09 i wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 646/01). Organ podkreślił, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r. sygn. akt II SA 2243/02). Ponadto renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku nie może być wnioskodawcy przyznana, ponieważ nie został także spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Posiadane środki utrzymania, to pobierana przez żonę wnioskodawcy emerytura w kwocie 1281,61 zł brutto oraz renta rodzinna w zbiegu z rentą socjalną kuzyna w kwocie 1765,12 zł brutto. Wykazany dochód przypadający na jednego członka 3 osobowej rodziny wnioskodawcy wynosi 1015,58 zł miesięcznie i przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego, co nie pozwala na uznanie, iż wnioskodawca nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Wykazane środki utrzymania w kwocie 1015,58 zł brutto na członka rodziny mogą być niewystarczające, zważywszy na potrzeby, lecz trudno uznać wymienioną kwotę jako tę, która nie pozwala zaspokoić potrzeb niezbędnych, podstawowych. Prezes ZUS wyjaśnił również, iż ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Nie negując trudnej sytuacji materialnej w jakiej się wnioskodawca znalazł organ stwierdził, iż świadczenie z przepisu art. 83 ww. ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Reasumując, Prezes ZUS po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy stwierdził, iż nie może przyznać T. S. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] października 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez T. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi wydającemu kwestionowaną decyzję błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez nieprawidłowe ustalenie średniego dochodu przypadającego na członka rodziny skrzącego oraz nieuwzględnienie powodów braku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi ZUS do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż wspólnie z nim i żoną zamieszkuje K. G. – osoba ubezwłasnowolniona, nad którą Z. S. sprawuje opiekę prawną. K. G. uzyskuje własne dochody, które nie powinny być uwzględniane przy ustalaniu średniego dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącego. Renta K. G. w całości przeznaczana jest na jego utrzymanie, a wydatkowanie tych środków kontrolowane jest przez kuratora sądowego. Zatem, jako dochód rodziny skarżącego powinna być uwzględniana jedynie emerytura żony w wysokości 1281,60 zł. Skarżący podniósł ponadto, iż w roku 2009 r. renta z ZUS została mu odebrana z powodu stwierdzenia poprawy jego stanu zdrowia. Wobec tego podjął próby podjęcia pracy. Od 7 lat są to próby nieskuteczne ze względu na ograniczenia zdrowotne i wysoki stopień bezrobocia w miejscu zamieszkania i okolicach. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie ww. przepis ustawy nie mógł być zastosowany, albowiem skarżący nie czyni zadość przesłance niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, który to warunek omawiany przepis łączy z całkowitą niezdolnością do pracy bądź wiekiem. Oba elementy skarżącego nie dotyczą. Nie został bowiem w drodze orzeczenia lekarza orzecznika ZUS uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Pozostaje natomiast w wieku umożliwiającym zatrudnienie, jako że ma 61 lat. Niezdolność do pracy ustawa definiuje w przepisach art. 12 i następnych, stanowiąc, że niezdolną do pracy, w rozumieniu ustawy, jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy zarobkowej po przekwalifikowaniu, przy czym całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego, jest podstawowym warunkiem, który należy spełnić, aby otrzymać świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2002 r. o sygn. akt II SA 2243/02, publ. LEX nr 14231). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] grudnia 2015 r. i z dnia [...] lipca 2016 r., które nie stwierdzają u orzekanego całkowitej niezdolności do pracy. Słusznie Prezes ZUS podniósł, iż orzeczenie komisji lekarskiej ZUS, zgodnie z art. 14 ust. 3 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest wiążące dla organu orzekającego w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Natomiast Sąd nie ma uprawnień do weryfikowania orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, czy komisji lekarskich ZUS pod względem merytorycznym, nie ma również możliwości kierowania ubezpieczonych na badania lekarskie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. To wyłącznie skarżący może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne przeprowadzenie badań w celu stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. Skoro więc w sytuacji skarżącego przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ww. ustawy jest to okoliczność przesądzająca o niemożności uwzględnienia jego wniosku o rentę w trybie tego przepisu. Wobec tego nie mogła mieć w sprawie istotnego znaczenia okoliczności podnoszona przez skarżącego, a mówiąca o uzyskiwaniu niższego dochodu rodziny zainteresowanego, niż ustalił to organ. Zatem podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.