II SA/Wa 1947/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2025 r. sprawy ze skargi G. C. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie G. C. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej, jako: organ lub Szef ABW) z dnia [...] września 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że wnioskiem personalnym z dnia [...] listopada 2021 r. Dyrektor Delegatury ABW w [...] wystąpił o zwolnienie funkcjonariusza ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2024 r. poz. 812, dalej, jako: ustawa), tj. z powodu upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Natomiast raportem z dnia [...] grudnia 2021 r. funkcjonariusz wystąpił do Szefa ABW o zwolnienie ze służby w ABW na postawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. z uwagi na orzeczenie trwałej niezdolności do służby przez Regionalną Komisję Lekarską ABW w [...] (dalej: RKL). Szef ABW rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., zwolnił funkcjonariusza ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy. Następnie, w odpowiedzi na raport funkcjonariusza z dnia [...] grudnia 2021 r., Szef ABW rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., odmówił zwolnienia go ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy wyjaśniając, iż nie można było rozstrzygnąć przedmiotowego postępowania zgodnie z żądaniem funkcjonariusza, gdyż orzeczenie RKL z dnia [...] listopada 2023 r. było nieprawomocne, a treść orzeczenia mogła ulec zmianie na skutek odwołania bądź uchylenia przez Centralną Komisję Lekarską w ramach nadzoru. W przedmiotowej sprawie nie znalazła więc zastosowania przesłanka do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w trybie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy, a organ zobligowany był odmówić zwolnienia na podstawie ww. podstawy. Od ww. rozkazu personalnego funkcjonariusz nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani też skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co spowodowało, iż przedmiotowy rozkaz stał się ostateczny. Następnie, Szef ABW, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2021 r. Wyrokiem z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 369/22, WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższy rozkaz personalny Szefa ABW. Wyrok ten jest prawomocny od dnia [...] stycznia 2023 r. Wnioskiem z dnia [...] marca 2023 r. skarżący zwrócił się do Szefa ABW o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2021 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. z uwagi na jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił bowiem ww. rozkazowi personalnemu błędne zastosowanie fakultatywnej przesłanki zwolnienia ze służby w ABW określonej w art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy, zamiast przesłanki obligatoryjnej określonej wart. 60 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Skarżący podkreślił, iż w przypadku jednoczesnego wystąpienia obligatoryjnej i fakultatywnej przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby w ABW, organ zostaje pozbawiony luzu decyzyjnego i zobligowany zostaje do zastosowania przesłanki obligatoryjnej. Ponadto, uzasadniając powyższe strona stwierdziła, że organ winien był poczekać na zakończenie postępowania przed komisją lekarską w ABW, a następnie zastosować wobec funkcjonariusza obligatoryjną przesłankę zwolnienia ze służby w ABW, tj. art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2023 r. Szef ABW odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2021 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w dniu wydania ww. rozkazu personalnego nie istniało prawomocne i ostateczne orzeczenie komisji lekarskiej, gdyż zarówno jego prawomocność, jak i ostateczność nastąpiła po ww. dacie. Zatem w dniu zwolnienia ww. funkcjonariusza ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy tj. w dniu 9 grudnia 2021 r., nie istniała obligatoryjna przesłanka określona w art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dodatkowo wskazał, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy zostało wszczęte przed wydaniem orzeczenia RKL. Przesłanka zwolnienia na podstawie ww. przepisu wystąpiła więc jako pierwsza i do czasu wydania ostatecznej decyzji w tym zakresie nie wystąpiła żadna inna przesłanka wskazująca na możliwość lub obowiązek zwolnienia w innym trybie. Ponadto organ dodał, iż wszczęcie postępowania na podstawie ww. przepisu jest uzależnione wyłącznie od upływu 12 miesięcy nieobecności funkcjonariusza z powodu choroby. Dodał ponadto, że możliwość zastosowania tego trybu w żadnej mierze nie zależy od wyników postępowania przed komisją lekarską ABW. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1507/23 uchylił zaskarżoną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego. Uzasadniając powyższy wyrok Sąd podkreślił, że art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy nie przewiduje odmowy zwolnienia ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził ponadto, iż na podstawie ww. przepisu organ może wydać jedynie decyzję o zwolnieniu ze służby. W ocenie Sądu organ wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy nie ma możliwości wyboru, nie jest to bowiem decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, tak jak w przypadku zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 60 ust. 2 ww. ustawy. Sąd podkreślił również, że postępowanie zwolnieniowe na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy organ wszczyna jedynie z urzędu, gdy zaistnieje przesłanka obligatoryjna, o której mowa w tym przepisie, a nie jak to się stało w niniejszej sprawie - na wniosek funkcjonariusza. Skoro zatem sam funkcjonariusz złożył wniosek o zwolnienie go ze służby z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarska, a nie było jeszcze ostatecznego orzeczenia o trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską właściwej Agencji, to zdaniem Sądu, organ winien był odmówić wszczęcia postępowania lub powiadomić go pismem o braku możliwości wydania decyzji w tym zakresie. W ocenie Sądu wydanie przez organ w takiej sytuacji rozkazu z dnia [...] grudnia 2021 r. o odmowie zwolnienia ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy można uznać za rażące naruszenie prawa. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. Szef ABW stwierdził nieważność rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2021 r. Decyzja ta nie została zaskarżona, jest ostateczna. W tych okolicznościach organ wydał zaskarżone postanowienie. Szef ABW wskazał, że "po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2023 r. złożonego w imieniu Pana G. C. przez pełnomocnika - radcę prawnego A. K. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2024 r. poz. 812)", odmawia wszczęcia przedmiotowego postępowania. Organ powołał się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) i wskazał, że wyrokiem z dnia 28 lutego sygn. akt II SA/Wa 1507/23 Sąd uchylił decyzję z dnia [...] maja 2024 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2021 r. Uzasadniając wyrok zobowiązał organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a zatem do odmowy wszczęcia postępowania lub powiadomienia pismem dotyczącym braku możliwości wydania decyzji w tym zakresie. Organ podkreślił, iż postępowanie zwolnieniowe na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy organ wszczyna tylko i wyłącznie z urzędu, gdy zaistnieje przesłanka obligatoryjna, która zawarta jest w tym przepisie, a nie jak to się stało w przedmiotowej sprawie - na wniosek funkcjonariusza. Ponadto, ustawodawca w ww. przepisie zastosował zwrot "funkcjonariusza zwalnia się ze służby", co należy interpretować jako bezwzględny i obligatoryjny nakaz rozwiązania stosunku służbowego w sytuacji, gdy zachodzi wymieniony w tym przepisie przypadek. Organ uznał, że postępowanie z wniosku skarżącego w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską, jest bezprzedmiotowe (art. 61a § 1 K.p.a.), z uwagi na fakt wytycznych zawartych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 lutego 2024 r. o sygn. akt II SA/Wa 1507/23, jak również to, że ww. funkcjonariusz został już zwolniony ze służby z innej podstawy prawnej, a zatem bezcelowe byłoby wszczynać postępowanie co do osoby niebędącej w stosunku służbowym z ABW. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący podniósł, że orzeczenie RKL o trwałej niezdolności do służby z ustaloną I grupą inwalidzką zostało wydane w dniu [...] listopada 2021 r. o czym skarżący został powiadomiony telefonicznie przez Przewodniczącą Komisji. Formalnie orzeczenie RKL nr [...] skarżący otrzymał w dniu [...] grudnia 2021 r. i [...] grudnia 2021 r. złożył raport o zwolnienie ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt. 1 ustawy. W dniu [...] grudnia 2021 r. skarżący zapoznał się z rozkazem personalnym o odmowie zwolnienia ze służby w ABW z uwagi na trwałą niezdolność. Skarżący wyjaśnił, że w dacie powiadomienia go o treści orzeczenia RKL oświadczył, że nie będzie się od niego odwoływał, co winno spowodować, iż orzeczenie to uprawomocniło się z datą złożenia takiego oświadczenia, a zatem na dzień wydania przez organ rozkazu o odmowie zwolnienia ze służby z dnia [...] grudnia 2021 r. orzeczenie RKL było już ostateczne i w tej sytuacji organ z urzędu zobligowany był do zwolnienia skarżącego z uwagi na trwałą niezdolność do służby niezależnie od złożonego przez skarżącego raportu. Ocena przez CKL orzeczenia RKL - w trybie nadzoru jest procedurą nadzwyczajną i nie powinna ona być uwzględniana w procesie tzw. prawomocności orzeczenia, w sytuacji kiedy strona złożyła oświadczenie, że nie będzie odwoływała się od orzeczenia RKL- czyli zrzekła się możliwości złożenia odwołania. W ocenie skarżącego, wobec powyższego, złożony w dniu [...] grudnia 2021 r. wniosek winien uruchomić postępowanie z urzędu w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 1 pkt. 1 ustawy, a postępowanie wcześniej wszczęte przez organ w przedmiocie zwolnienia ze służby w oparciu o fakultatywną przesłankę powinno zostać przez organ zawieszone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Szef ABW ustosunkował się do stanowiska skarżącego przedstawionego w skardze i uznał je za pozbawione racji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 K.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki wymienione w art. 61 a § 1 K.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Przy czym, rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter ściśle procesowy. W postanowieniu wydanym na podstawie ww. przepisu organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W rozpoznawanej sprawie organ zastosował powołany art. 61a § 1 K.p.a. i jak wynika z komparycji zaskarżonego postanowienia Szef ABW odmówił wszczęcia postępowania "po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2023 r. złożonego w imieniu Pana G. C. przez pełnomocnika - radcę prawnego A. K. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2024 r. poz. 812)". Tymczasem z akt sprawy wynika, iż organ rozstrzygnął już wcześniej w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2023 r. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego albowiem decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. Szef ABW stwierdził nieważność rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2021 r. Decyzja ta nie została zaskarżona, jest ostateczna. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał co prawda, że bezprzedmiotowe jest postępowanie z wniosku skarżącego w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską (art. 61a § 1 K.p.a.) jednakże stanowisko to nie jest spójne z wydanym de facto rozstrzygnięciem o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. Zapewne intencją organu była odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy, zainicjowanego raportem skarżącego z dnia [...] grudnia 2021 r. jednakże ani Sąd ani tym bardziej strona postępowania nie może domyślać się intencji organu i domniemywać samego rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2024 r. wydane zostało z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. i nie może ostać się w obronie prawnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Sąd w niniejszej sprawie i ponownie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, uwzględniające wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2024 r. o sygn. akt II SA/Wa 1507/23, jak również to, że skarżący został już zwolniony ze służby w ABW rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2021 r. na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 8 ustawy.