II SA/Wa 1949/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2018 r. sprawy ze skargi M.S. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017, poz. 1785) – dalej "u.s.g." stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] M.S.. Wojewoda [...] powołując się na przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. wskazał, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny zyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Celem wprowadzonego przez ustawodawcę wskazanego przepisu jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla sienie, bliskich lub innych podmiotów w imieniu których działa, rozporządzanie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nie posiadający statusu radnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 708/16). Wojewoda powołując się na art. 44 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459) podał, że mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Natomiast zgodnie z art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. posługuje się pojęciem mienia komunalnego. Nadto wskazał, że zgodnie z art. 165 Konstytucji oraz art. 2 ust. 2 u.s.g. gmina posiada osobowość prawną. Odmiennym bytem prawnym są natomiast gminne osoby prawne. Z kolei działalność gospodarcza o jakiej mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. dotyczy pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829), zgodnie z którym działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Wojewoda wskazał, że jak wynika z danych Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, M.S. prowadzi działalność gospodarczą jako przedsiębiorca będący osobą fizyczną pod firmą: Usługi Transportowe, Asenizacyjne, Handel M.S.. Dane zawarte we wskazanej ewidencji zgadzają się z danymi przedłożonymi Wojewodzie przez Gminę [...] pismami z 24 marca 2017 r. oraz z 20 kwietnia 2017 r. Na podstawie wskazanych pism Wojewoda [...] uzyskał zestawienia faktur wystawionych w latach 2016-2017 przez Urząd Gminy [...] oraz Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [...], dotyczące podmiotu Usługi Transportowe, Asenizacyjne, Handel M.S. Zestawienia obejmują osiemdziesiąt dwie pozycje dotyczące przewozu osób, robót ziemnych, remontów oraz usunięcia awarii. Podmioty wystawiające ww. faktury to jednostki organizacyjne Gminy [...] – Urząd Gminy (gminna jednostka organizacyjna – art. 9 ust. 1 u.s.g.) oraz Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [...] (samorządowy zakład budżetowy, działający na podstawie uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 2003 r.). Obie jednostki nie posiadają statusu odrębnej gminnej osoby prawnej, a mienie jakim dysponują, jest mieniem komunalnym gminy, o którym mowa w art. 27f ust. 1 u.s.g. Na poparcie tezy kwalifikacji środków finansowych jako mienia komunalnego gminy organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że mieniem są prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Nie chodzi zatem o nieruchomości gminne, ale cały zespół jej praw majątkowych, w tym środki pieniężne. Wypłacone za usługę wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych gminy wyrażonej w pieniądzu. W ocenie organu, uzyskanie przez M.S. wynagrodzenia za usługi świadczone na rzecz gminy [...] oznaczało prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem, mienia gminy [...], co oznacza, że wypełnione zostały okoliczności określone w art. 24f ust. 1 u.s.g. jednocześnie, w ocenie organu, nie sposób uznać, aby korzystanie przez radnego z mienia gminy nastąpiło na zasadach powszechnej dostępności. W dniu 4 lipca 2017 r. wpłynęło do Wojewody [...] pismo M.S. w którym przedstawił argumenty związane z jego działalnością jako radnego Rady Gminy [...], oraz zaznaczył, że nie miał i nie ma zamiaru wykorzystywać funkcji radnego do załatwiania prywatnych spraw. Wojewoda [...] pismem z [...] lipca 2017 r. wezwał Radę Gminy [...] do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu M.S., w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma. W dniu 16 sierpnia 2017 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo wiceprzewodniczącego Rady Gminy [...] informujące o tym, że na sesji Rady Gminy [...] [...] sierpnia 2017 r. przedłożono projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego M.S.. Stosunkiem głosów 12 przeciw, 2 wstrzymujące się oraz 0 za, uchwała nie została podjęta. Działając na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. pismem z 9 września 2017 r. Wojewoda [...] powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy [...] M.S.. Zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] września 2017 r. stało się przedmiotem skargi M.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzucił naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że nastąpiło wykorzystanie przez radnego mienia komunalnego dla celów prowadzonej działalności gospodarczej oraz art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i błędne przyjęcie przesłanki wykorzystania mienia komunalnego co nie miało miejsca w danym stanie faktycznym. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Skarżący nie zgodził się z poglądem Wojewody, który przyjął, że przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględny, a więc jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostające w związku z funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą powoduje skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu. W ocenie skarżącego w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. Skarżący wskazał, że w danym stanie faktycznym protokół z sesji Rady Gminy [...] potwierdza, iż w realizacji usług przez radnego nie było żądnego uprzywilejowania. Każdy zainteresowany usługą mógł się ubiegać o jej realizację, bowiem stawki opłat za usługi ustaliła gmina i nie były w stosunku do skarżącego wyższe niż dla innych podmiotów. Faktycznie skarżący stosował niższe stawki do przewozu uczniów w usługach transportowych kupując uczniom jeszcze jedzenie i inne drobiazgi z własnych środków. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości i popierając wydane zarządzenie zastępcze z argumentacją tam przedstawioną. Odpowiadając na poszczególne zarzuty skarżącego wskazał, że w toku postępowania uzyskał niezbędne informacje oraz dokumenty z Urzędu Gminy w [...], zapewnił M.S. możliwość wypowiedzenia się w sprawie i przedstawienia własnego stanowiska, zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Dopełnił tym samym wszelkich przewidzianych prawem czynności oraz zapewnił wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Nadto podał, że po zapoznaniu się z treścią protokołu z posiedzenia Rady Gminy oraz pisma skarżącego uznał, że nie posiadają one wartości dowodowej i nie mogą tym samym przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Oba stanowiska stanowią zbiór opinii w sprawie bez podania jakiejkolwiek argumentacji prawnej oraz wskazania dowodów mogących mieć znaczenie w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 446 ze zm. - dalej "u.s.g."), zarządzenia zastępcze podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] września 2017 r., którym organ stwierdził wygaśnięcie mandatu skarżącego, tj. radnego Rady Gminy [...]– M.S. Zgodnie z treścią art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 15 ze zm.), wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Taki zakaz ustanowiony został w art. 24f u.s.g. W myśl zaś z art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z ustępu 1a cytowanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego zarządzenia zastępczego wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, tj. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy. Celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym radnego jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zakaz ten ma na celu z jednej strony ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat mają m.in. dbać o to mienie, a z drugiej strony, praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z tego mienia (zob. uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62). Celem wprowadzenia regulacji określonej w art. 24f u.s.g. było zapobieganie powstawaniu sytuacji sprzyjających korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Regulacja ta ma charakter antykorupcyjny i to w takim znaczeniu, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć – choćby mylnie – takie wrażenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 540/16, LEX nr 2161262; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 935/17 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przepisie art. 24f ust. 1 u.s.g. ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1083/11, z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2968/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Przepis ten, co należy podkreślić, używa pojemnego określenia "wykorzystanie mienia" i nie ogranicza zakazu do "własności" ani do bezpośredniego "zarządzania" mieniem komunalnym gminy. "Wykorzystywanie mienia" jest bowiem pojęciem znaczeniowo bardzo szerokim, obejmującym wiele różnorakich stosunków prawnych i faktycznych. Wyjaśnienia także wymaga, że wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Art. 24 f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest fakt korzystania z tego mienia (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 921/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreśla się w orzecznictwie, omawiany zakaz z art. 24f u.s.g., statuujący ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, ma charakter antykorupcyjny i służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, a z drugiej strony, przepis ten pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu. Art. 24f ust. 1 u.s.g. powinien w związku z tym sprzyjać kształtowaniu standardu rzetelnego i uczciwego wykonywania obowiązków radnego. Z tego względu wszelkie wątpliwości związane z jego interpretacją nie powinny prowadzić do obejścia powyżej wskazanych celów i do działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016r., sygn. IV SA/Po 482/16). Wykładnia przepisu art. 24f powinna być restrykcyjna by nie obchodzić ustawowego zakazu antykorupcyjnego z tego przepisu wynikającego. Pojęcie mienie komunalne obejmuje aktywa, które stanowią nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także środki pieniężne. Taki sposób rozumienia mienia komunalnego wynika z art. 43 u.s.g., zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Zgodnie zaś z art. 44 Kodeksu cywilnego mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Skoro zatem w ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki (vide wyroki: z dnia 24 listopada 2014 r., II OSK 2892/14, z dnia 16 kwietnia 2013 r., II SA/Bd 165/13, CBOSA). Oznacza to, że wypłacone za usługę wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją wyrażonej w pieniądzu należności pochodzącej z praw majątkowych gminy. Usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych – korzysta z mienia gminnego (vide wyrok z dnia 24 listopada 2014 r., II OSK 2892/14, CBOSA). Uwzględniając powyższe nie może być jakichkolwiek wątpliwości, że "wykorzystywaniem mienia gminnego" w powyżej wskazanym znaczeniu jest także uzyskiwanie wynagrodzenia za usługi wykonane przez radnego w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej na rzecz gminnych jednostek organizacyjnych lub gminnych osób prawnych. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy uznać należy, że prawidłowo ustalony przez Wojewodę stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie przepisów art. 383 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24 f u.s.g. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...]. Równocześnie będąc radnym Gminy [...] w latach 2016 – 2017 wykonywał usługi w postaci przewozu osób, robót ziemnych, remontów oraz usuwania awarii na rzecz Gminy [...] i Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Obie jednostki nie posiadają statusu odrębnej gminnej osoby prawnej, a mienie jakim dysponują stanowi mienie gminne, o którym mowa w art. 27f ust. 1 u.s.g. Fakt wykonania takich usług potwierdzają 82 faktury wystawione przez wskazane jednostki. Wypłacone wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy i pochodzi z majątku gminy. Oznacza to, że skarżący prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Taka sytuacja wyczerpuje przesłanki z art. 24f ust. 1 u.s.g. Niewątpliwie zatem wykonanie odpłatnej usługi na rzecz gminy stanowi wykorzystanie mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w ujęciu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829). W orzecznictwie przyjmuje się, że wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz gminy (jednostki komunalnej) i wypłacone usługodawcy z budżetu gminy mieści się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami "z wykorzystaniem mienia komunalnego". Mienie komunalne obejmuje aktywa, które stanowią nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także środki pieniężne. Z tego powodu usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych – korzysta z mienia gminnego. Tak więc, skoro w ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki, a w konsekwencji wypłata ich usługodawcy (przedsiębiorcy) stanowi o działalności prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2892/14, LEX nr 1658036). To z kolei obligowało Wojewodę [...] do podjęcia zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego. Tym samym nie jest trafny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 24 f ust. 1 u.s.g. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Sąd stwierdza, że radny rady gminy nie ma prawnej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, jako jednoosobowy przedsiębiorca o ile w działalności tej wykorzystywane jest mienie komunalne gminy, w której radny uzyskał mandat. Zaistnienie związku funkcjonalnego pomiędzy faktem wykonywania mandatu radnego w gminie a wykorzystywaniem mienia tej jednostki w działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego, czy z jego udziałem, stanowi naruszenie ustawowego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Również nie został naruszony art. 7 k.p.a., bowiem w procedurze wygaszania mandatu radnego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego i mają do niej zasadniczo zastosowanie przepisy Kodeksu wyborczego i u.s.g. Przepisy Kodeksu wyborczego stanowią szczególny reżim normatywny odnoszący się wyłącznie do procedury organizacji i przeprowadzenia wyborów, jak również określający przesłanki materialnoprawne i tryb wygaszania pochodzących z wyborów mandatów. Nie jest to postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.