II SA/Wa 1955/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Joanna Kube, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na stanowisko służbowe oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Szef Służby Celnej, na podstawie art. 18 ust 2 i 6 w związku z art. 17 ust 1b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.) przeniósł [...] A. C. na stanowisko [...] wraz z etatem od dnia [...] 2005 r. z Izby Celnej w [...] do pełnienia służby w Izbie Celnej w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, część granicy polskiej, tj. granica polsko-niemiecka, polsko-czeska, polsko-słowacka i polsko-litewska uległa zmianie z punktu widzenia kontroli celnej, a obecna granica wschodnia, stała się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. W związku z powyższym w izbach celnych usytuowanych na zachodzie i południu kraju zmniejszyła się ilość wykonywanych zadań, natomiast powstała konieczność zwiększenia obsady kadrowej w izbach celnych położonych na wschodzie kraju. Po dokonaniu analizy aktualnych zadań Służby Celnej opracowana została celowa obsada etatowa izb celnych, którą w dniu [...] października 2004 r. zatwierdził Szef Służby Celnej. W oparciu o powyższy dokument wystąpiła konieczność zwiększenia obsady etatowej Izby Celnej w [...], przy jednoczesnym zmniejszeniu obsady etatowej Izby Celnej w [...]. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej miejscowości. Wskazane względy służbowe spowodowały potrzebę przeniesienia w/w z Izby Celnej w [...] do Izby Celnej w [...] na stanowisko [...]. Podejmując decyzję wzięto pod uwagę kwalifikacje, przygotowanie zawodowe a także kryterium określone w części III Kryteria i kolejność wyłaniania osób do procesu alokacji kadr zawarte w "Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. W dniu [...] sierpnia 2005 r. [...] A. C. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku w/w prosiła o uwzględnienie jej sytuacji rodzinnej. Wskazała, że decyzja nie uwzględnia okoliczności mających wpływ na ocenę kryteriów alokacji określonych w pkt. II ust. 2 protokołu, zgodnie z którym z procesu alokacji wyłącza się opiekunów sprawujących na podstawie odrębnych przepisów udokumentowaną opiekę nad inwalidami, osobami niepełnosprawnymi. Podkreśliła, że opiekuje się 78 letnią schorowaną babcią męża. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Szef Służby Celnej, na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt. 2 – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 i Nr 273, poz. 2703, po rozpatrzeniu wniosku [...] A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy przeniesienia służbowego na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została ze względu na wystąpienie ważnych względów służbowych tj. aktualne potrzeby kadrowe Służby Celnej związane z koniecznością zapewnienia sprawnego funkcjonowania jednostek organizacyjnych Służby Celnej usytuowanych na wschodniej granicy kraju, która z dniem 1 maja 2005 r. została zewnętrzną granicą Unii Europejskiej Dyrektor Izby Celnej chociaż miał takie uprawnienie nie wyłączył wnioskodawczyni ze względu na jej szczególne kwalifikacje i specjalistyczne umiejętności z [...]. Podkreślił ponadto, że przedstawione przez [...] A. C. okoliczności związane z sytuacją rodzinną nie należą do przesłanek wyłączających możliwość przeniesienia określonych w art. 19 ustawy o Służbie Celnej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi [...] A. C. podkreśliła, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 9, 10, 77 § 4, 75 § 1, 77, 80, 86 kpa a także z obrazą Protokołu uzgodnień, ponadto nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego i nie uwzględnia jej sytuacji rodzinnej. Organ nie wziął pod uwagę, że zajmuje się 9 letnią córką, niedołężnymi dziadkami, oraz okoliczności, że jej mąż jest osobą bezrobotną i w związku z tym nie stać jej na utrzymywanie dwóch gospodarstw domowych. Ponadto wskazała, że nie została poinformowana, że w Izbie Celnej w [...] doszło do modyfikacji ustaleń, nie wie jaki był zakres i czy dotyczył wszystkich funkcjonariuszy. W odpowiedzi na skargę organ Szef Służby Celnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny, nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 18 ust. 2 i 6 w związku z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.) .Z treści art. 18 ust. 2 cytowanej wynika, że funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości. Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły ważne względy służbowe tj. nastąpiło zmniejszenie ilości zadań służbowych w izbach celnych położonych na zachodzie kraju w związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej, co wymogło zmniejszenie obsady etatowej w izbach zachodnich i zgodnie z zatwierdzoną w dniu [...] października 2004 r. przez Szefa Służby Celnej docelową obsadą etatową izb celnych, należało w izbie celnej w której dotychczas skarżąca pełniła służbę zmniejszyć obsadę etatową, natomiast Izba Celna w [...] wymagała zwiększenia obsady etatowej, a skarżąca spełniała kryterium pomocnicze i została przeniesiona do pełnienia służby w innej Izbie Celnej Podkreślić również należy, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, stosownie do przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zdecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego a więc takiego w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Tak więc zawarte w ustawie ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe są wyjątkiem od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. Wyjątkiem tym są przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego określone w art. 19 ustawy o Służbie Celnej, który stanowi, że nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości kobiety w ciąży ani funkcjonariusza celnego samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14. Żadna z przesłanek zawartych w art. 19 ustawy, nie ma zastosowania w stosunku do skarżącej. W przypadku gdy nie mamy do czynienia z przeniesieniem funkcjonariusza spełniającego kryteria z art. 19 ustawy o Służbie Celnej jedynym warunkiem dopuszczalności jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza celnego określonych w art. 18 tej ustawy jest zaistnienie ważnych względów służbowych, jakimi były zmiany strukturalne i etatowe, w wyniku których nastąpiło rzeczywiste zmniejszenie stanu etatowego w Izbie Celnej, w której pełniła służbę. Jak wskazano wyżej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej (art. 1 § 2 – Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2006 r. I OSK 1406/05, od momentu reaktywowania sądowej kontroli administracji w Polsce w 1980 r., w orzecznictwie sądów administracyjnych najmniejszej wątpliwości nie budziła kwestia, że pod pojęciem prawa należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązujące. Źródła powszechnie obowiązującego prawa zostały zdefiniowane w art. 87 Konstytucji RP. Są nimi Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wynika z tego oczywisty wniosek, że sądy administracyjne uprawnione są do kontroli zgodności zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej z przepisami zawartymi jedynie w tych aktach normatywnych. Wobec powyższego za zbędną należy uznać analizę co do zgodności zaskarżonej decyzji z postanowieniami Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej. Jak wyżej wskazano, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 18 ust. 2 omawianej ustawy. W powołanym przepisie użyto określenia prawnie niezdefiniowanego, a mianowicie "ważne względy służbowe" (tzw. wyrażenia nieostrego), co oznacza, że sposób rozstrzygnięcia został pozostawiony tzw. uznaniu administracyjnemu. Decyzję wydane w granicach tzw. uznania administracyjnego wymagają wnikliwego i logicznego uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie organ w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy, oraz wyczerpująco uzasadnił swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Wskazać ponadto należy, że wyrażenie zgody, na mianowanie do Służby Celnej, co prowadzi do powstania stosunku służbowego, powoduje, że oprócz szczególnych uprawnień przyznanych funkcjonariuszowi celnemu, nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki nie znane innych stosunkach prawnych. Decydując się zatem na podjęcie służby funkcjonariusz celny musi liczyć się w większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się z możliwością przeniesienia w każdym czasie funkcjonariusza celnego na stałe, o ile wystąpią ważne względy służbowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.