II SA/Wa 196/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2021 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) dalej "kpa", po rozpoznaniu odwołania Pana P. M.(skarżący) z dnia [...] września 2020 r. od pisma Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa A. C., sygn. [...] [...] z dnia [...] września 2020 r., informującego, że żądane we wniosku Pana P. M. informacje nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na wniosek w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.) dalej u.d.i.p., stwierdził niedopuszczalność odwołania. Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2020 r. Pan P. M. wniósł do Centralnego Laboratorium Głównego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniosek o udostępnienie informacji publicznej przedkładając następujące pytania: 1. Jakie podmioty (osoby) są uprawnione do zlecenia badań w Waszym laboratorium w celu ustalenia modyfikacji genetycznej? Czy katalog podmiotów jest otwarty (zamknięty). Został sformalizowany, a jeśli tak to w jakim akcie prawnym został określony? 2. Czy Wasze laboratorium prowadzi statystykę ilości wykonanych testów pod kątem modyfikacji genetycznych w rozbiciu na podział administracyjny kraju (powiaty, gminy), poszczególne lata oraz gatunki roślin? 3. Jakie jest kryterium modyfikacji genetycznej, które stanowi, że materiał roślinny uznany jest za zanieczyszczony genetycznie? Proszę podać definicje legalna i akt prawnym, który o tym stanowi. 4. Kto jest uprawniony do określenia ilości próbek, czasu pobrania, miejsc ich pobrania oraz samej czynności pobrania? Czy katalog podmiotów jest otwarty (zamknięty), został sformalizowany, a jeśli tak to w jakim akcie prawnym został określony? 5. Jaki jest obecnie koszt badania pod kątem modyfikacji genetycznej jednej próbki? Wniosek został uzasadniony potrzebą powzięcia wiedzy jako niezbędnej do zabezpieczenia podstawowych potrzeb ludzi o wpływie organizmów modyfikowanych genetycznie na zdrowie ludzi, zwierząt, środowiska i sytuacji ekonomicznej rolników/hodowców. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa dokonując oceny wniosku ustalił, że część żądanych we wniosku informacji nie stanowi informacji publicznej, o czym poinformował Pana P. M., pismem z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] [...] wskazując, iż " [...] w zakresie prowadzenia statystyki ilości wykonanych testów pod kątem modyfikacji genetycznych roślin, kryterium modyfikacji genetycznej przy zanieczyszczeniu genetycznym roślin, uprawnionego podmiotu do określania ilości próbek, czasu ich pobrania, kosztu badań pod kątem modyfikacji genetycznej jednej próbki, [...] zakres żądanych informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429).". Pan P.M. złożył w dniu [...] września 2020 r. za pośrednictwem Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie od pisma z [...] września 2020 r., w którym podtrzymał stanowisko, iż jedno z pytań nt. statystyki ilości wykonanych testów przez Centralne Laboratorium GIORiN w T. pod kątem modyfikacji genetycznych w rozbiciu na podział administracyjny kraju (powiaty, gminy), poszczególne lata oraz gatunki roślin, jest informacją publiczną mieszczącą się w ramach art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. f u.d.i.p.. W odwołaniu Pan P. M. wskazał również niewłaściwy, w jego ocenie, tryb odmowy udzielenia informacji z pominięciem wydania decyzji administracyjnej i bez uzasadnienia.. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał ,że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi organ nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji, lecz jedynie zawiadamia pisemnie wnioskodawcę, że żądane przez niego dane nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu w tym przypadku mamy do czynienia z przeszkodą o charakterze formalnym - tj. brakiem aktu administracyjnego, od którego strona mogłaby złożyć skutecznie środek zaskarżenia tj. odwołanie. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odwołanie przysługuje jedynie od decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania o charakterze przedmiotowym, do przesłanki tej zalicza się w szczególności: brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym w sytuacji, gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 585/12 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2394/15). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, zdaniem Oranu, również nie przewiduje możliwości wniesienia odwołania od pisma informującego wnioskodawcę, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Skargę na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Swoją skargą objął - postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi RP o odmowie. Domagał się zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi RP do udzielenia informacji wskazanych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. i w odwołaniu z dnia [...] września 2020 r. oraz zasadzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że podtrzymując żądanie udzielenia informacji publicznej na temat statystyki ilości testów pod kątem modyfikacji genetycznych w rozbiciu na podział administracyjny kraju ( powiaty, gminy), poszczególne lata i gatunki roślin, co jego zdaniem mieści się w dyspozycji materialnego przepisu art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. f, ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, 2012, s. 506-507). Powodem wydania zaskarżonego postanowienia było uznanie przez organ, że pismo z dnia [...] września 2020 r. od którego skarżący wniósł odwołanie, nie stanowi decyzji administracyjnej, powyższe stanowisko w ocenie Sądu należy uznać za prawidłowe, gdyż zgodnie z przepisami ustawy o informacji publicznej przepisy k.p.a. maja zastosowanie jedynie w wypadku wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej, co w niniejszym przypadku nie nastąpiło ( art.16 ust. 2 u.d.i.p.). Oceniając charakter pisma z [...] września 2020 r. należy wskazać, że stosownie do treści art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Wyjaśnić przy tym należy, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w wskazanym wyżej przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. Za decyzję administracyjną należy również uznać pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). W ocenie Sądu skierowane do skarżącego pismo z [...] września 2020 r. podpisane przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa nie spełnia minimalnych wymogów niezbędnych do uznanie go za decyzję administracyjną. Pismo to jest pismo informacyjne ostatecznie załatwia wniosek zgłoszony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej Przedmiotowe pismo zostało skierowane do strony skarżącej w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera autonomicznie uregulowany sposób procedowania w przypadku żądania udostępnienia informacji, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego do tego postępowania stosuje się jedynie w przypadkach wskazanych w tej ustawie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Warunkiem udostępnienia danych w przedstawiony powyżej sposób jest jednak uprzednie stwierdzenie, że mają one charakter publiczny, znajdują się w posiadaniu podmiotu i nie sprzeciwiają się temu inne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej bądź też innych ustaw, odmiennie regulujących tryb dostępu do danych będących informacji publicznymi. Wskazać przy tym należy, że każdy z wymienionych przypadków będzie wymagał stosownej reakcji organu, która nie zawsze przybierać będzie jednakową formę prawna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej – stosownie do treści art. 16 ust. 1 – przewiduje formę decyzji wyłącznie w dwóch sytuacjach: gdy organ odmawia udostępnienia danych publicznych bądź gdy umarza postępowanie prowadzone w przedmiocie ich udostępnienia w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzje odmowne w sprawach z zakresu informacji publicznej wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale odmawia się jej udostępnienia z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji o charakterze przetworzonym, wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., po drugie, gdy żądane informacje publiczne nie mogą być udostępnione ze względu na dobra prawnie chronione (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.). Podmiot zobowiązany może zatem odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w ściśle określonych przypadkach i tylko wówczas, gdy nie budzi wątpliwości, że zawnioskowane dane mają charakter informacji publicznych i znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do ich udostępnienia. W pozostałych przypadkach załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przybiera formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on tą informacją oraz, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Takie pismo informacyjne ostatecznie załatwia wniosek zgłoszony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym, jeżeli wnioskodawca nie zgadza się z taką oceną wniosku, to środkiem do kwestionowania zasadności stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na bezczynność kierowana do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3134/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie strona skarżąca w odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej otrzymała pismo z dnia [...] września 2020 r. podpisane przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa. W piśmie tym wskazano, że " [...] w zakresie prowadzenia statystyki ilości wykonanych testów pod kątem modyfikacji genetycznych roślin, kryterium modyfikacji genetycznej przy zanieczyszczeniu genetycznym roślin, uprawnionego podmiotu do określania ilości próbek, czasu ich pobrania, kosztu badań pod kątem modyfikacji genetycznej jednej próbki, [...] zakres żądanych informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429).Ponadto organ przywołał odpowiedni akt prawny regulujący koszt badania próbki pod kątem modyfikacji genetycznej. Pismo to nie stanowi zatem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a ma wyłącznie charakter informacyjny. Skoro bowiem wedle stanowiska przedstawionego w tym piśmie żądane przez stronę skarżącą dane nie stanowią informacji publicznej, to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie miały w tym przypadku zastosowania. Przy takiej ocenie żądanych informacji właściwą formą załatwienie wniosku stanowiło właśnie pismo zawierające wyjaśnienie, iż informacje te nie stanowią informacji publicznej. W związku z tym, że wskazane wyżej pismo z dnia [...] września 2020 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, to organ prawidłowo zastosował art. 134 K.p.a. i stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez stronę skarżącą odwołania od tego pisma. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na zakończenie należy wskazać ,ze w sytuacji ,gdy strona skarżąca nie zgadzała się z treścią odpowiedzi organu z dnia [...] września 2020 r. to winna wywieść skargę na bezczynność organu w tym zakresie ,a nie złożyć odwołanie od pisma ,które w tym wypadku nie przysługuje. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.