II SA/Wa 1961/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zwolnienia i mianowania na inne stanowisko służbowe - oddala skargę - Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania [...] Straży Granicznej D. B. od rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 1999 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 1999 r. zwolnił D. B. z zajmowanego stanowiska starszego specjalisty GPK SG kat. I w Ś. i mianował na stanowisko starszego specjalisty Grupy Rezerwy Kadrowej Wydziału Kadr i Szkolenia. Z przedmiotowym rozkazem personalnym D. B. zapoznał się w dniu 25 kwietnia 2007 r. Będąc przekonanym, iż rozkaz ten został wydany z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8, 9, 10 § 1 i 107 k.p.a. oraz regulował sytuację funkcjonariusza w służbie z mocą wsteczną od dnia 2 grudnia 1998 r., wymieniony wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej. W oparciu o akta personalne funkcjonariusza organ odwoławczy ustalił, że w dniu 4 lutego 1998 r. D. B. złożył pisemne oświadczenie o wyrażeniu zgody na wyjazd za granicę w ramach działalności służbowej Straży Granicznej. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej skierował wymienionego funkcjonariusza do ochrony przedstawicielstw dyplomatycznych i konsularnych RP za granicą, tj. od dnia 2 grudnia 1998 r. do ochrony Konsulatu Gneralnego RP w H. W następstwie zaistniałych okoliczności, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w dniu [...] stycznia 1999 r. wydał rozkaz personalny o zwolnieniu funkcjonariusza z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianowaniu z dniem 2 grudnia 1998 r. na stanowisko równorzędne w Grupie Rezerwy Krajowej Wydziału Kadr i Szkolenia, bez zmiany uposażenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ powołał się na rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 1998 r. Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 1999 r. stwierdził powrót z dniem 7 grudnia 1999 r. D. B. z wykonania obowiązków służbowych ochrony przedstawicielstw dyplomatycznych i konsularnych RP poza granicami kraju. W dalszej kolejności Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...]zwolnił wymienionego funkcjonariusza ze stanowiska starszego specjalisty Grupy Rezerwy Kadrowej Wydziału Kadr i Szkolenia i mianował z dniem 8 grudnia na równorzędne stanowisko starszego specjalisty Grupy Operacyjnej GPK kat. I w Ś. Z rozkazem tym funkcjonariusz zapoznał się w dniu 17 stycznia 2000 r. i nie wniósł od niego odwołania. W dniu 25 kwietnia 2007 r. D. B. dokonał przeglądu własnych akt personalnych i po zapoznaniu się z rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 1999 r. wniósł od niego odwołanie. Oceniając zasadność przedmiotowego odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, iż zakres rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym wyznaczony jest zakresem rozstrzygania sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a rozpoznana być musi sprawa tożsama. Tym samym organ odwoławczy zobowiązany jest do rozstrzygnięcia sprawy w ramach stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji odwoławczej. W badanej sprawie zaistniały daleko idące zmiany zarówno stanu faktycznego jak i prawnego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie byłoby niedopuszczalne. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2007 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił organowi orzekającemu jej wydanie: 1) z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a., wskutek braku odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich dowodów przedłożonych przez stronę w odwołaniu, co doprowadziło do błędnych ustaleń w sprawie, 2) z naruszeniem art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji dopiero po upływie 5 miesięcy od dnia wniesienia odwołania bez informowania strony o powodach zaistniałej zwłoki. W uzasadnieniu skargi strona powołała argumentację przytoczoną w odwołaniu, wskazującą na wadliwość prawną rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 1999 r. oraz podniosła, że organ administracji ma obowiązek przestrzegania przepisów k.p.a. dających ochronę interesom strony, która nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji. Tym samym powoływanie się przez organ odwoławczy na zmianę stanu faktycznego i prawnego bez konkretnego ich wskazania w sprawie jest chybione. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Komendant Główny Straży Granicznej prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze powołując się na fakt bezprzedmiotowości tego postępowania. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowiący podstawę prawną objętego kontrolą sądową rozstrzygnięcia, nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W wyroku z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 451/06 (publik. LEX nr 290649) NSA wyraził pogląd, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż w dacie wniesienia przez D. B. odwołania w sposób istotny zmianie uległ stan faktyczny sprawy rozstrzygniętej rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 1999 r., dotyczącej zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska starszego specjalisty GPK SG kat. I w Ś. i mianowania na stanowisko starszego specjalisty Grupy Rezerwy Kadrowej Wydziału Kadr i Szkolenia. Merytoryczne rozpatrzenie tego odwołania zmierzałoby do wydania przez organ II instancji decyzji utrzymującej zakażoną decyzję w mocy lub jej uchylenia, co skutkowałoby "przywróceniem" funkcjonariusza na stanowisko zajmowane przed wydaniem uchylonej decyzji. Na dzień orzekania przez organ II instancji, skarżący zakończył służbę w placówce konsularnej RP w H. i ponownie objął stanowisko zajmowane przed mianowaniem - starszego specjalisty GPK SG kat. I w Ś. W zaistniałej sytuacji utracona została tożsamość sprawy rozstrzygniętej rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 1999 r., a sprawy zainicjowanej odwołaniem strony z dnia 25 kwietnia 2007 r., bowiem cel, jakim jest merytoryczne rozpatrzenie odwołania, nie może zostać osiągnięty. Skoro postępowanie odwoławcze ma na celu wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (merytorycznego), a nie formalnoprawne skontrolowanie zaskarżonej decyzji (które może mieć miejsce w oparciu o przepis art. 156 k.p.a.), to w niniejszej sprawie, ze względu na brak przedmiotu postępowania, postępowanie odwoławcze należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć. Reasumując należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie Komendant Główny Straży Granicznej w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy i wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie oraz dostatecznie wyczerpująco uzasadnił zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.