II SA/Wa 1962/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku H. K. (ur. [...] kwietnia 1953 r.) z dnia [..] stycznia 2013 r., odmówił przyznania wymienionemu skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący na dzień powstania niezdolności do pracy w wieku [...] lat, udokumentował [...] lat i [...] miesięcy okresu ubezpieczenia. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, udokumentował jedynie [...] rok [...] miesięcy i [...] dni tych okresów. Niezależnie od powyższego w latach [...] wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, zaś z dniem [...] września 2003 r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] sierpnia 2011 r., tj. prawie przez okres [...]lat nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu przezwyciężenie przeszkód w nabyciu uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania świadczenia. We wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i skonstatował, że właśnie występuje o rentę w drodze wyjątku, bo nie spełnia wymogów jej przyznania w trybie zwykłym. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe wówczas, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a za takie uważa się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków i może to być zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, gdy tymczasem skarżący nie wykazał takiego stanu rzeczy i przez okres ponad [...] lat nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Dodał również, że okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16 roku życia w latach [...], nie może zostać uwzględniony do stażu pracy, bowiem zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, przy ustalaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy uwzględnia się tylko okresy ubezpieczenia społecznego rolników, za które opłacano składki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący H. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przyznanie mu renty w drodze wyjątku i zasądzenie kosztów postępowania, a w uzasadnieniu stwierdził, że organ nie uwzględnił, iż przez [...] lat i [...] miesięcy odprowadzał składki i dodatkowo jeszcze pracował w latach [...] w gospodarstwie rolnym rodziców. Zatem rozstrzygnięcie organu jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i zasadą zaufania obywatela do państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, iż skarżący nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do uzyskania renty na ogólnych zasadach. Jednym bowiem z warunków przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest zaistnienie szczególnych okoliczności, z powodu których nie zostały spełnione warunki ustawowe do uzyskania świadczenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący na przestrzeni [...] lat życia, to jest do [...] sierpnia 2011 r., kiedy to przeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2013 r., udowodnił ogółem jedynie [...] lat i [...] miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w ostatnim dziesięcioleciu przed dniem powstania niezdolności do pracy zamiast [...] lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenie w trybie zwykłym został udowodniony okres ubezpieczenia wynoszący tylko [...] rok [...] miesięcy i [...] dni okresów składkowych. Niezależnie od powyższego w okresach od dnia [...] grudnia 1974 r. do dnia [...] stycznia 1983 r. i od [...] października 2003 r. do [...] sierpnia 2011 r., tj. przez okres ponad [...] lat nie podejmował zatrudnienia oraz innej działalności objętej ubezpieczeniem, tj. przez przeszło [...] okresu swojej aktywności zawodowej. Dodać należy, że w czasie niewykonywania zatrudnienia skarżący nie był osobą całkowicie niezdolną do pracy i nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające spełnienie warunków ustawowych do uzyskania świadczenia. Za okoliczność szczególną bowiem uznać można – w ocenie Sądu – wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00). Tymczasem – co już wyżej wykazano – u skarżącego takie okoliczności nie istniały, tzn. niezależne od wymienionego przeszkody uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia i odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, których nie można byłoby przezwyciężyć. Tak długi okres nieodprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, nieuzasadniony żadnym zdarzeniem o charakterze nadzwyczajnym i niemożliwym do przewidzenia, nie pozwolił Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – i to zasadnie w ocenie Sądu – na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Podkreślić należy, iż rację ma organ, że stosownie do treści art. 10 ust. 2 ustawy, przy ustalaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy uwzględnia się wyłącznie okresy ubezpieczenia społecznego rolników, za które opłacono składki, lecz skarżący ich nie opłacał. Zgodzić należy się również z Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że w takim przypadku sama trudna sytuacja materialna wnioskodawcy nie stanowi wystarczającej podstawy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.