II SA/Wa 1963/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku zaskarżonego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2013 r., którą odmówił D.L. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W motywach uzasadnienia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ wskazał, że łączny okres ubezpieczenia wnioskodawcy, urodzonego w dniu [...] maja 1966 r., wynosi 19 lat, 9 miesięcy i 8 dni, natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu, przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych (do przyznania świadczenia w trybie zwykłym) zostało udowodnione 11 miesięcy i 22 dni. Prezes ZUS podkreślił, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym i w okresach, w których wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia, tj. od dnia [...] października 2003 r. do dnia [...] stycznia 2012 r., nie była wobec niego ustalona, przez lekarza orzecznika ZUS, całkowita niezdolność do pracy. Ponadto organ uznał, że strona nie przedstawiła dowodów, świadczących o obiektywnych trudnościach w podjęciu pracy, wyjaśniając, że samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy, bowiem dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy, jako okresu przerwy w zatrudnieniu, spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Organ uznał też, że pobyty strony w szpitalu miały charakter krótkotrwały, a z dokumentacji medycznej nie wynika, aby w tym czasie strona była niezdolna do pracy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zarzucił naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w jego sytuacji nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności. Strona podniosła również naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 2 i § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym nierozważeniu, że stan zdrowia wnioskodawcy w 10-leciu przed zgłoszeniem wniosku o przyznanie świadczenia rentowego w trybie zwykłym, uniemożliwiał mu podjęcie zatrudnienia, a także, że nie miał realnej możliwości znalezienia pracy, w szczególności że w jego dokumentacji znajduje się zaświadczenie lekarskie, iż jest niezdolny do wykonywania pracy w charakterze robotnika wykwalifikowanego. Podniósł również, że organ nie wziął pod uwagę, iż ma wypracowany znaczący staż ubezpieczeniowy, w tym wiele lat w warunkach szczególnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia, odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu, przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (vide: art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na charakter uznaniowy decyzji podejmowanej w tym trybie, przy czym pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z przepisu tego wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mianowicie: 1) dotyczy osoby ubezpieczonej lub pozostałego po ubezpieczonym członka jego rodziny, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznając powyższe świadczenie, musi stwierdzić wystąpienie wszystkich czterech powyższych przesłanek łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku, uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenie istnienia wskazanych przesłanek musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do treści art. 124 powołanej wyżej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Innymi słowy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zadośćuczynił powyższym obowiązkom. Jak wynika z akt sprawy, organ dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego, będącego podstawą decyzji, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Prezes ZUS odmówił skarżącemu prawa do świadczenia w drodze wyjątku uznając, że w sprawie brak jest szczególnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby niemożność podjęcia przez niego pracy. Należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury i poglądami doktryny, za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 cytowanej ustawy, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego. Trzeba też podkreślić, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostawiając ją poza kręgiem zainteresowania pracodawców, jak również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc, nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością w rozumieniu ustawy, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi niewątpliwie możliwość zainteresowania się taką osobą na rynku pracy. Oczywiście nie można odmówić racji organowi, że okoliczności szczególne, które uzasadniają przyznanie renty w drodze wyjątku muszą mieć taki charakter, by uniemożliwiały ubezpieczonemu pracę, niemniej jednak, gdyby choroba D.L. nie wystąpiła, to ubezpieczony mógłby kontynuować zatrudnienie i w przyszłości spełnić warunki do uzyskania renty zwykłej (por. wypisy z treści orzeczeń lekarza orzecznika ZUS o częściowej niezdolności skarżącego do pracy z dnia [...] kwietnia 2003 r. i z dnia [...] października 2003 r., zaświadczenie lekarskie wydane przez [...] Zakład Medycyny Pracy z dnia [...] stycznia 2004 r. o niezdolności do pracy w charakterze robotnika wykwalifikowanego, a na takim stanowisku skarżący był zatrudniony, świadectwo pracy z dnia [...] stycznia 2004 r.). W ocenie Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał oceny znaczenia, dla zastosowania powołanego art. 83 ust. 1 ustawy, okoliczności braku ewentualnej możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego, z uwagi na stan zdrowia – pojawiające się jeszcze w trakcie trwania stosunku pracy sygnały, świadczące o rozwijającej się chorobie (obecnie skarżący jest osobą chorą na padaczkę, leczoną psychiatrycznie i neurologicznie). Z załączonej do akt administracyjnych dokumentacji wynika, że skarżący od 2003 r. starał się o uznanie go za osobę niezdolną do pracy. Zatem do momentu, od którego ustalano całkowitą niezdolność do pracy przez lekarza orzecznika ZUS, tj. od dnia [...] października 2012 r., choroba rozwijała się u skarżącego już od przeszło 9-ciu lat. Organ nie wziął też pod uwagę, że strona legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności (por. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, która powstała przed 16 rokiem życia: z dnia [...] listopada 2006 r., z dnia [...] grudnia 2008 r., z dnia [...] lutego 2010 r.) i nie ocenił, jakie znaczenie ma ten fakt w zakresie oceny możliwości znalezienia pracy przez skarżącego w charakterze pracownika fizycznego. Niewątpliwie zatem wymaga ponownego ustalenia, w świetle załączonej dokumentacji medycznej, czy w przypadku skarżącego nie występują szczególne okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy, zwłaszcza, że powyższe okoliczności były niezależne od jego woli. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżący wypracował znaczny okres ubezpieczeniowy (19 lat i 9 miesięcy), który – co należy podkreślić – jest adekwatny do jego wieku (w dacie orzeczenia o niezdolności do pracy skarżący miał 45 lat). Reasumując, szczególne okoliczności, to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, jak również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc, bez wnikliwej analizy przyczyn pozostawania skarżącego poza ubezpieczeniem, przesądzanie o niespełnieniu ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności", jest zdecydowanie przedwczesne. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim wyjaśnić powyższe wątpliwości w oparciu o materiał dowodowy, w zakresie możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, po czym przeanalizować je w zestawieniu z poczynionymi wyżej uwagami, a następnie ocenić, czy spełniona została przesłanka braku szczególnych okoliczności. Reasumując, zobowiązanie organu winno sprowadzić się do dokonania subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 83 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.