II SA/Wa 1967/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Katarzyna Skurzyńska, referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2011 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem, który został złożony 27 grudnia 2010 r., E. i B. G. wystąpili o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wskazując jako tytuł prawny do zajmowanego lokalu nr [...] , położonego w [...] , przy ul. [...] , własnościowe, spółdzielcze prawo do lokalu. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Prezydent [...] przyznał E. G. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. w wysokości 135 zł miesięcznie. 7 marca 2011 r. do Wydziału Zasobów Lokalowych [...] wpłynął akt notarialny – umowa darowizny przedmiotowego lokalu, zawarta pomiędzy E. G. i jej siostrą T. B. Postanowieniem z [...] marca 2011 r. Prezydent [...] , działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego E. G. zamieszkałej w [...] przy ul. [...] , zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z [...] grudnia 2010 r. Organ wskazał, że powyższa decyzja wydana została na podstawie nieprawdziwych danych. Decyzją z [...] marca 2011 r. Prezydent [...] , działając n podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości ww. ostateczną decyzję z [...] grudnia 2010 r. o przyznaniu E. G. dodatku mieszkaniowego na okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. i na podstawie art. 6 ust. 10, art. 7 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku z 27 grudnia 2010 r. odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ wskazał, że E. G. składając 27 grudnia 2010 r. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie posiadała już tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, gdyż lokal ten 23 grudnia 2010 r. zbyła umową darowizny na rzecz swojej siostry T. B. Brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu wyklucza natomiast możliwość ubiegania się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W zaistniałych okolicznościach faktycznych organ uznał, że decyzja o przyznaniu E. G. dodatku mieszkaniowego wydana została na podstawie nieprawdziwych danych. Jednocześnie organ podał, że E. G., której wypłacono dodatek mieszkaniowy w kwocie 540 zł, jest zobowiązana zwrócić go w podwójnej wysokości. Jeżeli tego nie uczyni sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W piśmie z 1 kwietnia 2011 r., które wpłynęło do organu 5 kwietnia 2011 r., E. G. podała, że 27 grudnia 2010 r. posiadała tytuł prawny do zajmowanego lokalu. 24 grudnia 2010 r. zawarła bowiem z nową właścicielką lokalu umowę użyczenia tegoż lokalu. Podkreśliła, że dla celów przysługiwania prawa dodatku mieszkaniowego istotny jest jakikolwiek tytuł do lokalu, z którym dodatek jest związany. Do pisma dołączyła umowę użyczenia. W odwołaniu od decyzji z [...] marca 2011 r. E. G. zarzuciła naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez stwierdzenie, że nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu położonego w [...] przy ul. [...] oraz odmowę uznania, iż zawarta przez nią umowa użyczenia tego lokalu stanowi podstawę do przyznania dodatku mieszkaniowego. Ponadto zarzuciła naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, polegające na niewyjaśnieniu, przed wydaniem skarżonej decyzji, wszystkich okoliczności sprawy. W związku z powyższymi zarzutami wnosiła o uchylenie skarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podała, że zgodnie z zawartą umową użyczenia posiada tytuł do zajmowanego lokalu i ponosi wydatki związane z jego utrzymaniem, na dowód czego przedstawiła stosowne dowody. Wskazała również, że 7 marca 2011 r. T. B. poinformowała Spółdzielnię, że skarżąca nadal wraz z mężem zamieszkuje w przedmiotowym lokalu i zobowiązana jest do ponoszenia opłat m. in. należnych Spółdzielni. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zważył, że podstawę materialnoprawną uchylonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, która w art. 7 ust. 9 stwierdza, że jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, o których mowa w ust. 1, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. W dalszej kolejności organ podał, że składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego E. G.j nie przysługiwało już prawo do lokalu wskazane we wniosku, bowiem aktem notarialnym z 23 grudnia 2010 r. zbyła przysługujące jej prawo na rzecz swojej siostry, a wydanie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, zgodnie z § 4.1 aktu notarialnego, nastąpiło w tym samym dniu. Jednocześnie organ podkreślił, że skarżąca składając wniosek miała świadomość, iż podane w nim informacje nie są prawdziwe, co uzasadnia twierdzenie, iż strona uzyskała dodatek mieszkaniowy na podstawie nieprawdziwych danych zawartych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Okoliczność ta, w ocenie organu, w świetle przepisu art. 7 ust. 9 ustawy skutkuje wydaniem decyzji o zwrocie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. Nadto organ, odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, wyjaśnił, że umowa użyczenia winna być przedstawiona organowi I instancji przy ubieganiu się o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Przedstawienie tejże umowy po wszczęciu postępowania powoduje wątpliwości co do jej prawdziwości. W ocenie SKO w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, uzasadniające orzeczenie o obowiązku zwrotu pobranych kwot jako nienależnych, które to kwoty podlegają zwrotowi w podwójnej wysokości. W skardze na powyższą decyzję , która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. G. (dalej jako skarżąca) zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez uznanie, że załączona przez nią do odwołania umowa użyczenia powoduje wątpliwości co do jej prawdziwości. Podnosząc powyższy zarzut wnosiła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego dodatku lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podnosiła, odwołując się do treści przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, że należy do kategorii osób, którym odpowiada kryterium "innej osoby", wskazane w tym przepisie. Podała, że pomimo przekazania umową darowizny własnościowego prawa do lokalu, z mieszkania tego nie wyprowadziła się. Zamieszkuje w nim nieprzerwanie od 1973 r. Ponosi wydatki z nim związane, na potwierdzenie czego przedstawiła dowody. Skarżąca zwróciła uwagę, że zawarta z siostrą umowa użyczenia odpowiada prawu i stanowi tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] . Umowy tej nie załączyła do kolejnego już wniosku o dodatek mieszkaniowy, gdyż żaden przepis prawa tego nie wymaga. Nie oznacza to jednak, że nie mogła skutecznie ubiegać się o przyznanie dodatku, skoro spełniała ustawowe kryteria. W odpowiedzi na skargę organ , wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z 28 listopada 2011 r. skarżąca poinformowała, że [...] września 2011 r. na jej wniosek z 12 września 2011 r., Prezydent [...] przyznał jej dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy w wysokości 200, 22 zł miesięcznie. Podkreśliła, że w dacie składania wniosku nie była właścicielką zajmowanego lokalu, lecz zamieszkiwała w nim na podstawie umowy użyczenia. W ocenie skarżącej dwa jej wnioski na bazie tego samego stanu faktycznego i w tym samym reżimie prawnym, zostały rozpatrzone odmiennie. Dlatego też skarżąca podtrzymała wniosek o zmianę skarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego dodatku zgodnie z wnioskiem z 27 grudnia 2010 r. lub o uchylenie skarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Artykuł 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) stanowi kiedy decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez E. G. skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w wyniku wznowienia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego E. G. Nie ulega wątpliwości, że wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o wznowieniu postępowania nie oznacza jeszcze wzruszenia decyzji ostatecznej objętej tym postępowaniem, ani wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. W literaturze przedmiotu, w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, wyodrębnia się dwa zasadnicze etapy. W pierwszym (wyjaśniającym) bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Drugi etap (właściwy) rozpoczyna się po wydaniu postanowienia o wznowieniu i ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia oraz zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Po ustaleniu podstaw wznowienia organ administracji winien zatem dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Jest to postępowanie w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Organ musi przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wszystkie wady postępowania wcześniejszego. Organ na tym etapie nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego, dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej winien się odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić. Jak podkreśla NSA: "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana." (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84, OSP 1985, z. 5, poz. 95) Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że organy obu instancji nie zrealizowały w niej powinności prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego, stosownie do decyzji z [...] grudnia 2010 r., zostało wznowione, albowiem organ otrzymał informację ze Spółdzielni Mieszkaniowej [...] , że przed złożeniem wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżąca utraciła tytuł prawny do przedmiotowego lokalu. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych notatki służbowej skarżąca, w rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu, potwierdziła fakt przekazania lokalu siostrze oraz podała, że dalej w lokalu tym zamieszkuje. Inne dowody w sprawie nie zostały przeprowadzone, co oznacza, że postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które wydana została decyzja z [...] marca 2011 r., ograniczyło się do rozmowy telefonicznej ze skarżącą. W rozmowie tej, na co wskazuje treść notatki służbowej, nie czyniono ustaleń co do zasad, w oparciu o które skarżąca zajmuje przedmiotowy lokal. Skarżącej, wbrew regule wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a., nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazuje na to treść pisma skarżącej z 1 kwietnia 2011 r., w którym przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, zwracając uwagę na istotne elementy stanu faktycznego i dołączając do niego umowę użyczenia. Organ do twierdzeń tych i dowodów, niewątpliwie istotnych z punktu widzenia okoliczności sprawy, nie odniósł się, gdyż decyzja została już wydana. Oznacza to, że organ, wydając decyzję, nie dysponował całym materiałem dowodowym, co w konsekwencji przełożyło się na błędne ustalenia stanu faktycznego. Podjęcie decyzji o przyznaniu skarżącej dodatku mieszkaniowego, czy też odmowie jego przyznania, było możliwe dopiero po ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W tym miejscu na podkreślenie zasługuje, że w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że umowa użyczenia lokalu jest tytułem prawnym do zajmowanego lokal upoważniającym do otrzymania dodatku mieszkaniowego na podstawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skarżąca na nieprawidłowe ustalenia faktyczne położyła szczególny nacisk w odwołaniu od decyzji z [...] marca 2011 r., zgłaszając wnioski dowodowe dla wykazania jej twierdzeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do dowodów zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu nie odniosło się. Wyraziło jedynie wątpliwości co do prawdziwości załączonej do odwołania umowy użyczenia. Wbrew obowiązującym zasadom, zgodnie z którymi obowiązkiem organu odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, ale ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie, SKO w [...] nie przeprowadziło postępowania dowodowego w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ocenie materiału dowodowego nie można poprzestać na wyrażeniu wątpliwości, lecz stanowisko organu w tym zakresie musi być stanowcze. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy istotne było ustalenie, czy skarżąca spełniała ustawowe warunki do otrzymania dodatku mieszkaniowego, w tym czy posiadała tytuł prawny od przedmiotowego lokalu. Tymczasem SKO w [...] zmieniło zakres rozpoznawanej sprawy. Zarówno w podstawie prawnej, jak i w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazuje na art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, oceniając, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, uzasadniające orzeczenie o obowiązku zwrotu pobranych kwot jako nienależnych. Zważyć zatem należy, że organ I instancji nie orzekał o obowiązku zwrotu pobranych kwot, a jedynie informacyjnie wskazał, że skarżąca z mocy prawa jest obowiązana do ich zwrotu w podwójnej wysokości oraz że niedopełnienie tego obowiązku spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Stanowisko organu znajduje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie, stosownie do którego art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie może być podstawą wydania decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu wypłaconego dodatku mieszkaniowego. Zobowiązanie takie wynika bowiem wprost z tego przepisu, a zapis, w myśl którego należność obejmująca podwójną wysokość wypłaconego dodatku podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, należy rozumieć jako podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w razie ostatecznego uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego dodatku powstaje zatem z mocy prawa i żaden przepis nie wymaga określenia lub ustalenia tego obowiązku w drodze decyzji. Podkreślić także należy, że przepis art. 145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie, w której wznowiono postępowanie administracyjne, było przyznanie skarżącej dodatku mieszkaniowego w określonej wysokości, to przedmiotem badania w toku wznowionego postępowania administracyjnego mogła być jedynie ta kwestia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbierze cały, istotny z punktu widzenia przedmiotu sprawy, materiał dowodowy i ustali, w oparciu o przeprowadzone dowody, stan faktyczny sprawy. Zakres niezbędnych ustaleń wynika z normy prawnej, która powinna być zastosowana w sprawie. Następnie dokona jego subsumcji pod stosowne, mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, i wyda nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji zostało wydane w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.