II SA/Wa 1969/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego oddala skargę. I. Stan sprawy przedstawia się następująco. 1. Komendant Główny Straży Granicznej (zwany dalej "KGSG") decyzją z [...] sierpnia 2023r. nr [...] uchylił decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (zwany dalej "[...]OSG") z [...] maja 2023r. nr [...] o odmowie przyznania R. S. (zwany dalej "Skarżącym") pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego i odmówił Skarżącemu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w miejscowości [...]. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), art. 92 ust. 1, art. 98 ust. 1, art. 99 ust. 1 pkt 2, art. 99a ust. 1 pkt 5 i art. 101 ust 5 ustawy z 12 października 1990r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2023r., poz. 1080, zwana dalej: "u.SG."), § 2, 3, 4 i 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 maja 2008r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. z 2008r. Nr 96, poz. 617 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z 2008r."). Z uzasadnienia decyzji [...]GSG wynika, że [...]OSG odmówił Skarżącemu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, uznając, że świadczenie to jest nienależne, gdyż funkcjonariuszowi na podstawie decyzji administracyjnej przydzielono lokal mieszkalny, który funkcjonariusz zajmował od [...] listopada 2011r. do [...] lipca 2019r. Skarżący w odwołaniu wskazał, że decyzja KGSG jest dla niego krzywdząca, gdyż w 2019r. pracownicy [...]OSG poinformowali Go telefonicznie, że nie należą Mu się żadne świadczenia. KGSG, rozpatrując sprawę, wskazał, że choć [...]OSG wydał decyzję jedynie na mocy art. 98 u.SG., a należało wziąć pod rozwagę art. 98 ust. 1 w zw. z art. 99a ust. 1 pkt 5 u.SG. i § 8 rozporządzenia. Skarżący od [...] kwietnia 2009r. jest funkcjonariuszem w służbie stałej, a obowiązki służbowe pełni w Placówce [...] Oddziału Straży Granicznej w [...]. Ze złożonego przez Skarżącego [...] kwietnia 2023r. wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej (data wpływu na starym druku - [...] kwietnia 2023r.), wynikało, że Skarżący posiada prawo do 4 norm zaludnienia, co odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej odpowiednio od 28 m2 do 40 m2, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 czerwca 2002r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1007, zwane dalej "rozporządzeniem z 2002r."). KGSG wskazał, że na podstawie art. 92 ust. 1 u.SG., funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Straż Graniczna ma więc obowiązek przydzielić funkcjonariuszowi lokal z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.SG. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.SG. funkcjonariuszowi, który posiada wskazane prawo, lecz organy Straży Granicznej tego prawa nie zrealizowały, może być przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość określa ww. rozporządzenie z 2008r. (wydane stosownie do art. 98 ust. 4 u.SG.). Z rozporządzenia z 2008r. wynika, że świadczenie to może być przydzielone jednorazowo funkcjonariuszowi, gdy ten wystąpi z wnioskiem w sprawie przyznania pomocy finansowej i przedstawi dokumenty potwierdzające ubieganie się o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny, np. przedstawi umowę przedwstępną kupna lokalu lub domu bądź wykaże okoliczność uzyskania lokalu mieszkalnego lub domu, np. przedkładając organowi administracji umowę kupna lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W przypadku budowy domu jednorodzinnego należy przedstawić odpis z księgi wieczystej, potwierdzający własność gruntu (prawo użytkowania wieczystego) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu lub kopię zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023r., poz. 682 ze zm.), zawierające potwierdzenie jego doręczenia właściwemu organowi, do którego organ ten nie wniósł sprzeciwu. Zdaniem KGSG art. 99 ust. 1 pkt 2 u.SG. wprost wskazuje, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi "posiadającemu w miejscowości pobliskiej, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub mieszkalno-pensjonatowy". Również w § 2 rozporządzenia z 2002r. lokal mieszkalny przydziela się funkcjonariuszowi w służbie stałej w przypadku braku mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. [...]OSG, odmawiając przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego wskazał też, że prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim przez przydzielenie lokalu, a gdy stosownego przydziału nie dokonano, a funkcjonariusz w służbie stałej nie posiada lokalu to przysługuje mu świadczenie pieniężne, a w szczególności pomoc finansowa, która jest świadczeniem kompensacyjnym i stanowi surogat zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza - prawa do lokalu mieszkalnego. Art. 98 ust. 1 u.SG. stanowi, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość przysługuje funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Skarżący od [...] listopada 2011r. do [...] lipca 2019r. zajmował służbowy lokal mieszkalny, zabezpieczający przysługujące 4 normy zaludnienia. Zgodnie z § 4 rozporządzenia z 2008r. wysokość pomocy i finansowej oblicza się, mnożąc liczbę norm zaludnienia lokalu mieszkalnego przysługującego funkcjonariuszowi oraz każdemu członkowi jego rodziny, według uprawnień przysługujących na dzień złożenia wniosku. Z akt sprawy wynikało, że Skarżący kupił w 2018r. w miejscu pełnienia służby dom jednorodzinny mieszka w nim od [...] lipca 2019r. (zameldowanie). Zajmowany lokal mieszkalny, przydzielony decyzją [...]OSG z [...] listopada 2011r. Nr [...], Skarżący zdał protokołem zdawczoodbiorczym z [...] lipca 2019r. Skarżący zakończył remont domu w lipcu 2019r. i zameldował się w tym domu [...] lipca 2019r. KGSG podniósł, że zgodnie z § 8 rozporządzenia z 2008r., warunkiem przyznania pomocy finansowej funkcjonariuszowi zajmującemu lokal mieszkalny, będący w dyspozycji właściwego organu jest zobowiązanie się funkcjonariusza do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego przez wszystkie zamieszkałe w nim osoby i przekazanie opróżnionego lokalu do dyspozycji organu w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty pomocy finansowej. Z art. 99a ust. 1 pkt 5 u.SG. wynika, że funkcjonariusz obowiązany jest do opróżnienia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.SG., jeżeli otrzymał pomoc finansową. Na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy, zgodnie z art. 94 u.SG., przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Funkcjonariusz, po otrzymaniu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego zwalnia lokal mieszkalny, który może być przydzielony innemu funkcjonariuszowi. Zdaniem KGSG Skarżący posiadałby prawo do pomocy na uzyskanie domu jednorodzinnego, gdyby z wnioskiem o przyznanie pomocy wystąpił, zgodnie z § 3 i 8 rozporządzenia z 2008r., przed zdaniem lokalu mieszkalnego, zajmowanego na podstawie decyzji administracyjnej. W dacie złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej - [...] kwietnia 2023r. Skarżący w dacie złożenia wniosku nie mógł więc wypełnić warunku, o którym mowa w § 8 rozporządzenia, gdyż opróżnił i przekazał do dyspozycji lokal mieszkalny już wcześniej – [...] lipca 2019r. Skarżący był zobowiązany do opróżnienia lokalu mieszkalnego przydzielonego decyzją administracyjną po dokonaniu remontu domu jednorodzinnego, którego stał się posiadaczem wraz z żoną, i który to dom zabezpieczał przysługujące Skarżącemu 4 normy zaludnienia. Tym samym zdanie KGSG zarzuty wskazane w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. 2. Skarżący w skardze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] września 2023r. wniósł o: - uchylenie w całości obu ww. decyzji KGSG i [...]OSG; - przyznanie Skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w m. [...]; - zasądzenie kosztów postepowania, z uwagi na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: - art. 99a ust. 1 pkt 5 u.SG. - przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pomoc na uzyskanie lokalu przysługuje tylko funkcjonariuszowi, który opróżni przydzielony lokal mieszkalny z powodu otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu; - art. 99 a ust. 1 pkt 9 u.SG. - przez jego niezastosowanie, choć do opróżnienia przydzielonego lokalu mieszkalnego doszło przed złożeniem wniosku o uzyskanie pomocy, - § 8 rozporządzenia - przez jego błędną wykładnię i uznanie, że ma zastosowanie w przypadku opróżnienia przez funkcjonariusza przydzielonego mieszkania przed złożeniem wniosku o pomoc finansową; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przez nieuwzględnienie wskazywanych przez Skarżącego przyczyn niezłożenia wniosku o przyznanie pomocy niezwłocznie po kupnie nieruchomości. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu składania wniosku posiadał prawo do 4 norm zaludnienia i organ decyzją z [...] listopada 2011r. przydzielił mu lokal mieszkalny. Kupił [...] października 2018r. dom jednorodzinnego, wymagający gruntownego remontu, ze środków własnych oraz kredytu bankowego. Po wykonaniu remontu Skarżący wraz z rodziną niezwłocznie przeprowadził się do domu i od razu zdał zajmowany na podstawie decyzji administracyjnej lokal, mieszkalny. Wniosek o pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego Skarżący złożył [...] kwietnia 2023r. – już po zdaniu lokalu mieszkalnego. Brak więc było podstaw do zastosowania w § 8 rozporządzenia. W przepisach brak jest regulacji określających termin, w którym skutecznie można złożyć wniosek o pomoc finansową, już po zakupie nieruchomości i zdaniu przydzielonego lokalu. KGSG nie odniósł się ponadto do zarzutów, że Skarżącego nieprawidłowo pouczono, że nie przysługuje mu prawo do uzyskania jakiejkolwiek pomocy finansowej, w związku z nabyciem domu jednorodzinnego. Skarżący działał w zaufaniu do pracownikowi kadr, ale został wprowadzony w błąd, o czym dowiedział się dopiero w lutym 2023r. KGSG, będący pracodawcą Skarżącego nie pochylił się nad tą kwestią, nie nabrał wątpliwości czy oświadczenia funkcjonariusza w tym zakresie nie należy rozpoznać chociażby w kontekście wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku. Pracodawca całkowicie zignorował tę kwestię. 3. KGSG w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, a ponadto wskazał, że nie jest pracodawcą Skarżącego, który nie przedstawił konkretnych dowodów na błędne pouczenie w zakresie uprawnień Skarżącego i że takich informacji udzielono Skarżącemu. KGSG wyjaśnił też, że organ nie jest zobowiązany do informowania funkcjonariusza o obowiązujących i publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów (wyrok NSA z 20 listopada 2012r. sygn. akt II OSK 1301/11, LEX 1291899). Funkcjonariusz publiczny ma obowiązek znajomości aktów określających jego uprawnienia i obowiązki (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 lipca 2014r. sygn. akt K 23/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga jest niezasadna. 2. Sąd na wstępie zauważa, że Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634 ze zm. zwana dalej "P.p.s.a."), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania odpowiednio w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (materialnoprawne naruszenia) lub w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (procesowe naruszenia). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a. Sąd w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. 3. Sąd, oceniając według powyższych kryteriów zaskarżoną decyzję, uznał, że odpowiadała ona prawu. Zdaniem Sądu prawidłowe było przede wszystkim stanowisko KGSG co do możliwości zastosowania w sprawie art. 99 ust. 1 pkt 2 u.SG. Przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 u.SG. wprost wskazuje, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi "posiadającemu w miejscowości pobliskiej, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub mieszkalno-pensjonatowy". Analogiczne rozwiązanie prawne przewidywał też powoływany przez KGSG przepis § 2 rozporządzenia z 2002r., w którym wskazano, że lokal mieszkalny przydziela się funkcjonariuszowi w służbie stałej w przypadku braku mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W piśmiennictwie wyjaśniono, że przepis art. 99 u.SG. określa przesłanki wydania decyzji o odmowie przyznania lokalu mieszkalnego. Przesłanki te stanowią jednocześnie odmowę przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (M. Derlatka (red.), Służba w Straży Granicznej. Komentarz do art. 99 ustawy o Straży Granicznej, LEX/el. 2018). Warto też wskazać, że na gruncie wykładni art. 99 u.SG. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2010r. sygn. akt I OSK 1263/08 podkreślił, że posiadanie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 99 pkt 2 i 3 u.SG. nie jest powiązane z określonym tytułem prawnym do tego lokalu, a więc może to być także lokal stanowiący odrębną nieruchomość, której właścicielem lub współwłaścicielem jest funkcjonariusz lub jego małżonek. Istotne jest to, czy posiadany lokal ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną przysługującą funkcjonariuszowi (LEX nr 595007). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 7 kwietnia 2000r. sygn. akt I SA 937/99 wyjaśnił ponadto, że pod pojęciem tym należy rozumieć każdą formę posiadania, a więc także posiadania zależnego – w tym wynikającego z najmu (LEX nr 53771). W sprawie, w toku postępowania organy administracyjne obu instancji ustaliły, że Skarżący przed nabyciem w 2018r. domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby i przed wprowadzeniem się do niego ([...] lipca 2019r.), nie złożył wniosku o przyznanie pomocy mieszkaniowej. Skarżący nie wystąpił też o przyznanie pomocy finansowej przed opróżnieniem (protokół zdawczoodbiorczy z [...] lipca 2019r.) zajmowanego lokalu mieszkalnego, przydzielonego na podstawie ww. decyzji z [...] listopada 2011r. Skarżący wniosek o pomoc finansową złożył dopiero [...] kwietnia 2023r., czyli w chwili, gdy posiadał już dom jednorodzinny stanowiący odrębną nieruchomość oraz spełniający odpowiednią powierzchnię mieszkalną przysługującą funkcjonariuszowi. Tym samym zachodziła negatywne przesłanka do rozpatrzenia złożonego przez funkcjonariusza wniosku, stosownie do powołanego przez KGSG art. 99 ust. 1 pkt 2 u.SG. Skoro bowiem na dzień złożenia wniosku [...] kwietnia 2023r. Skarżący posiadał w miejscowości, w której pełni służbę dom jednorodzinny, nie było podstaw do przydziela funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu art. 99 ust. 1 pkt 2 u.SG. stanowił wystarczającą podstawę prawną do wydania ww. decyzji przez organy obu instancji: przez [...]OSG decyzji z [...] maja 2023r. i przez KGSG decyzji z [...] sierpnia 2023r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji KGSG starał się ponadto wyjaśnić Skarżącemu przesłanki przyznawania pomocy finansowej na mocy obowiązujących przepisów. Trafnie też wskazano, że Skarżący posiadałby prawo do pomocy na uzyskania domu jednorodzinnego, gdyby z wnioskiem przyznanie pomocy wystąpił, stosownie do § 3 i 8 rozporządzenia z 2008r., przed zdaniem lokalu mieszkalnego, zajmowanego na podstawie decyzji administracyjnej. W dacie złożenia wniosku o przyznania pomocy finansowej - [...] kwietnia 2023r. - Skarżący nie mógł wypełnić warunku, o którym w mowa w § 8 rozporządzenia, gdyż [...] lipca 2019r. opróżnił i przekazał lokal do dyspozycji organu. Tym samym organ, mając na względzie zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.) wyjaśnił Skarżącego, z jakich powodów niemożliwe było uwzględnienie Jego wniosku w żądanym zakresie. KGSG ponadto należycie, z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ustalił istotne w sprawie okoliczności faktyczne i rozważył je z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa. Nieuzasadnione były zatem podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, nie można mówić o naruszeniu przez organy administracyjne art. 8 k.p.a., gdyż Skarżący nie przedstawił dowodów wskazujących na Jego błędne pouczenie w 2019r., o nieprzysługiwaniu pomocy finansowej. Dodatkowo rację ma KGSG, wskazując w odpowiedzi na skargę, że organ administracyjny nie jest zobowiązany do informowania funkcjonariusza o obowiązujących i publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012r. sygn. akt II OSK 1301/11, LEX 1291899). Funkcjonariusz publiczny ma obowiązek znajomości aktów określających jego uprawnienia i obowiązki (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 lipca 2014r. sygn. akt K 23/11). Tym samym za istotne uchybienie proceduralne, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, nie może być uznany brak ustosunkowania się przez KGSG w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonej przez Skarżącego kwestii błędnego pouczenia w 2019r. w zakresie pomocy finansowej, tym bardziej, że Skarżący nie przedłożył dowodów na tą okoliczność ani w toku postępowania administracyjnego ani sądowego. 4. Sąd, mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a., uznał, że zasadne jest oddalenie skargi.