II SA/Wa 197/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Waldemar Śledzik, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatku motywacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako Komendant Główny PSP) decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] października 2011 r. nr [...] stwierdzającą nieważności decyzji Komendanta Powiatowego PSP w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w sprawie przyznania R. K. dodatku motywacyjnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny PSP podniósł, iż strażak R. K. w dniu 8 sierpnia 2011 r. złożył raport o zwolnienie ze służby z dniem 31 października 2011 r. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z raportem, wymieniony został zwolniony ze służby decyzją Komendanta Powiatowego PSP w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Na dzień zwolnienia posiadał wysługę emerytalną w wysokości 15 lat i dwa tygodnie. W okresie pomiędzy datą złożenia raportu a datą zwolnienia ze służby, Komendant Powiatowy PSP w [....] wydał trzy decyzje o zmianie uposażenia dla R. K.: 1) nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o podwyższeniu dodatku służbowego z dniem 1 września 2011 r. do kwoty 1.100 zł (o 200 zł), 2) nr [...] z dnia [...] września 2011 r. o podwyższeniu dodatku służbowego z dniem 1 października 2011 r. do kwoty 1300 zł (o 200 zł), 3) nr [...] z dnia [...] października 2011 r. o przyznaniu dodatku motywacyjnego na miesiąc październik 2011 r. w wysokości 549 złotych. W uzasadnieniu decyzji o przyznaniu dodatku motywacyjnego wskazano, że dodatek ten może być przyznany za wykonywanie zadań służbowych wykraczających poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku. Przesłanki te zaistniały, bowiem R. K. wykazał zaangażowanie w prace związane z koncepcją wyposażenia nowo pozyskanego samochodu bojowego, czynny udział w przygotowaniach do [...] Turnieju Strażaków i Ratowników oraz szczególną dbałość o powierzone mienie. [...] Komendant Wojewódzki PSP, po wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, decyzją z dnia [...] października 2011 r., wydaną na podstawie 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 87 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego PSP w [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie przyznania R. K. dodatku motywacyjnego za miesiąc październik 2011 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wniosek o przyznanie dodatku motywacyjnego został złożony dnia 6 października 2011 r., a w okresie bezpośrednio poprzedzającym ten fakt R. K. pełnił służbę we wrześniu - jeden raz, a w październiku - dwa razy. Analizując motywację przyznania dodatku motywacyjnego organ nadzorczy stwierdził, że inni strażacy również wykazali się podobnymi cechami, a dodatku nie otrzymali. Przyznanie tego dodatku nastąpiło w maksymalnej wysokości. [...] Komendant Wojewódzki PSP ocenił, że celem przyznania wymienionego dodatku nie było wynikające z przepisów rozporządzenia zmotywowanie strażaka do dalszej służby, a jedynie docelowe zwiększenie wymiaru jego emerytury. Uznał, że wymieniony strażak nie spełnił wymogów do przyznania dodatku motywacyjnego określonych w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej, ocenił działanie Komendanta Powiatowego PSP w [...] jako podjęte z rażącym naruszeniem prawa. W odwołaniu z dnia 7 listopada 2011 r. strona wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] października 2011 r., oceniając ją jako krzywdzącą i niesprawiedliwą. W uzasadnieniu odwołania zainteresowany wskazał, że w okresie przed przejściem na emeryturę nie mógł pełnić służby w większym wymiarze, gdyż wykorzystywał zaległe dni urlopu oraz nadgodzin wypracowanych w służbie, co ocenił jako działanie w interesie budżetu państwa. W ocenie odwołującego się, decyzja w sprawie przyznania dodatku motywacyjnego nie jest decyzją administracyjną i nie podlega zasadom instancyjności określonych w k.p.a. Ponadto zarzucił decyzji, że brak było podstawy prawnej do jej wydania, brak uzasadnienia prawnego sentencji, nie oznaczono właściwie organu wydającego decyzję, nie powiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Odwołujący zakwestionował także uprawnienia [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP do ingerowania w politykę płacową Komendanta Powiatowego PSP, a także zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Komendant Główny PSP nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że odwołujący się pomiędzy złożeniem raportu o zwolnienie a faktycznym zwolnieniem ze służby otrzymał podwyżkę o łącznej kwocie 949 zł, która to kwota będzie liczona do uposażenia będącego podstawą wymiaru emerytury. R. K. ma 34 lata życia i osiągnął minimalny staż do nabycia uprawnień emerytalnych przewidzianych dla służb mundurowych. Zwalnianie ze służby takich funkcjonariuszy nie leży w interesie tych służb. Obowiązujące prawo nakazuje zwolnienie strażaka po złożeniu przez niego raportu o zwolnienie ze służby, ale gratyfikacje takich osób w postaci przyznania prawie tysiączłotowych podwyżek tuż przed zwolnieniem ze służby należy ocenić negatywnie z punktu widzenia moralnego i społecznego. Jest to nieuzasadnione promowanie młodych emerytów mundurowych. Takie decyzje nie służą podnoszeniu autorytetu PSP, działają demobilizująco na strażaków będących w służbie, a także generują dodatkowe, nieuzasadnione koszty z budżetu państwa. Komendant Główny PSP podkreślił, iż ani ustawa o Państwowej Straży Pożarnej, ani rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej nie zawierają definicji dodatku motywacyjnego. Według słownika wyrazów obcych, "motywacyjny" to "skłaniający kogoś do jakichś działań lub mający związek z bodźcami powodującymi podjęcie jakichś działań". Taka definicja wskazuje, że ten dodatek ma odnosić się jako element motywujący do działań na przyszłość. Nie można zatem przyznawać takiego dodatku strażakowi, o którym wiadomo, że za 20 dni przestanie być strażakiem. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ II instancji podniósł, iż fakt wykorzystywania w okresie przed zwolnieniem ze służby zaległych dni urlopu wypoczynkowego oraz nadgodzin wypracowanych w służbie nie jest oceniany jako zarzut w stosunku do strony, to fakt obiektywny, ale takie wykorzystywanie dni wolnych nie może stanowić płaszczyzny do przyznawania dodatku motywacyjnego za ten okres. Ponadto kwestionowanie uprawnień Komendanta Wojewódzkiego PSP jako organu wyższego stopnia wobec Komendanta Powiatowego PSP jest niezasadne. Podobnie twierdzenie strony, jakoby decyzja w sprawie przyznania dodatku motywacyjnego nie była decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. jest nieuzasadnione. Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutów strony, że zaskarżona decyzja nie zawiera oznaczenia organu wydającego decyzję ani uzasadnienia prawnego. Przeciwnie, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 k.p.a., a nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności zostało należycie uzasadnione. Jedynym mankamentem prowadzonego przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP postępowania administracyjnego w tej sprawie stał się brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu, jednak fakt ten nie ma żadnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, jak i nie spowodował ujemnych skutków dla strony. W ocenie Komendanta Głównego PSP, rażące naruszenie prawa w tym przypadku polega na rażącej sprzeczności treści decyzji z przepisem prawa, a także zasadami współżycia społecznego. Nie można akceptować takich rozwiązań z punktu widzenia skutków społecznych (moralnych) i gospodarczych (finansowych), albowiem w analizowanej sprawie umotywowanie przyznania dodatku jest przepisaniem warunków przyznania tego dodatku z przepisu rozporządzenia. Przykładowo, w pracach przygotowawczych do [...] Turnieju Strażaków i Ratowników brało udział więcej strażaków, którzy nie zostali uhonorowani tym dodatkiem. Dodatek ten jest przyznawany dla strażaków sporadycznie, np. w miesiącu czerwcu 2011 r. w Komendzie Powiatowej PSP w [...] żaden strażak go nie otrzymał. Ponadto decyzja Komendanta Powiatowego PSP w [...] o przyznaniu dodatku motywacyjnego zawiera błędne pouczenie, iż nie przysługuje od niej odwołanie. Decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] listopada 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 pkt 2a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu skargi strona podniosła m. in., iż w świetle zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego dodatek motywacyjny powinien "motywować" do dalszej pracy, aczkolwiek z przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji wynika bezsprzecznie, że jest on przyznawany po, a nie przed wykonywaniem dodatkowych, określonych w ust. 2 § 6 powołanego rozporządzenia zadań. Komendant Główny w uzasadnieniu swojej decyzji, podobnie jak [...] Komendant Wojewódzki, nie podpierając się żadną argumentacją formalno - prawną, ocenia "negatywnie z punku widzenia moralnego i społecznego" podwyższanie uposażenia tuż przed zwolnieniem ze służby. Tymczasem działające w przedmiotowej sprawie organy powinny skupić się przede wszystkim na interpretacji § 6 ww. rozporządzenia. Skarżący podkreślił, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny, "jeżeli organy orzekające w trybie nadzoru odmiennie interpretują przepisy prawa i dochodzą do odmiennych wniosków, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez zastosowanie jednej z tych interpretacji" (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r. sygn. akt I SA 1559/93, publik. ONSA 1995, nr 1, poz. 51). Z tego względu decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] października 2011 r. oraz decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] listopada 2011 r. naruszają art. 87 ust. 1 pkt 2a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 6 powołanego rozporządzenia z dnia 27 lutego 2008 r., w tym w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślenia też wymaga, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), na którym oparto rozstrzygnięcie, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449) NSA zawarł trafny pogląd, iż: "... do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości, co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie". Przechodząc do oceny zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, wskazać należy, iż objętą kontrolą nadzorczą decyzję Komendanta Powiatowego PSP w [...] z dnia [...] października 2011 r., orzekającą o przyznaniu skarżącemu dodatku motywacyjnego, oparto na przepisie art. 87 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212 ze zm.). W świetle postanowień art. 87 ust. 1 pkt 2a ustawy o PSP, strażacy otrzymują jako dodatek do uposażenia dodatek motywacyjny. Zgodnie z § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, strażakowi może być przyznany na czas określony, ustalany kwotowo, dodatek motywacyjny w wysokości do 30 % najniższego uposażenia określonego w § 1 ust. 2. Ustęp 2 wskazanego § stanowi, iż dodatek motywacyjny może być przyznany za: 1) wykonywanie zadań służbowych wykraczających poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku; 2) szczególną dbałość o powierzone mienie; 3) posiadanie wykształcenia ogólnego lub specjalistycznego, kwalifikacji pożarniczych lub przeszkolenia specjalistycznego wykraczającego poza wymagania określone w odrębnych przepisach dla zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, w której strażak pełni służbę, szczególnie jeśli to wykształcenie, kwalifikacje lub przeszkolenie przyczyniają się do skuteczniejszego wykonywania obowiązków służbowych; 4) wykonywanie zadań ratowniczych oraz pomocy humanitarnej poza granicą państwa; 5) wykonywanie czynności kontrolnych w podległych, podporządkowanych i nadzorowanych jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej; 6) szkolenie i opiekę nad psem wykorzystywanym w grupach specjalistycznych; 7) udział w akcjach ratowniczych o dużym obciążeniu psychofizycznym; 8) prowadzenie szkoleń specjalistycznych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej; 9) prowadzenie szkoleń dla strażaków Ochotniczej Straży Pożarnej. Okolicznościami uwzględnianymi przy ustalaniu wysokości dodatku motywacyjnego są czas i zakres wykonywania zadań, o których mowa w ust. 2 ( § 6 ust. 3). Prawo do ustalonej wysokości dodatku wygasa z ostatnim dniem miesiąca okresu, na który został przyznany (§ 6 ust. 4). Dodatek motywacyjny przyznaje strażakowi i określa jego wysokość przełożony uprawniony do mianowania lub powołania (§ 6 ust. 5). Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, iż przyznanie strażakowi dodatku motywującego następuje w ramach tzw. decyzji uznaniowej, na co jednoznacznie wskazuje zawarty w § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia zwrot "może być przyznany". Zatem przyznanie przedmiotowego składnika uposażenia przez właściwego przełożonego następuje w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uznaniem administracyjnym mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Ustawa pozwala zatem na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać wyboru między dwiema lub więcej możliwościami. Analizowane przepisy nie determinują rozstrzygnięcia przełożonego, nie obligują organu administracji publicznej do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o przyznaniu strażakowi dodatku motywującego ustawodawca pozostawił właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego. Przyznając skarżącemu sporny dodatek do uposażenia Komendant Powiatowy PSP w [...] miał na uwadze ziszczenie przesłanek określonych w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia. Stwierdził w uzasadnieniu decyzji personalnej z dnia [...] października 2011 r., iż dodatek motywacyjny zostaje przyznany za określone osiągnięcia, tj. zaangażowanie w prace związane z koncepcją wyposażenia nowo pozyskanego samochodu bojowego, czynny udział w przygotowanie do [...] Turnieju Strażaków i Ratowników oraz wykazywanie szczególnej dbałości o powierzone mienie. Z brzmienia przepisu § 6 ust. 2 wynika, iż dodatek motywacyjny przyznawany jest za osiągnięcia już dokonane (bez ograniczenia czasowego wstecz), a jakikolwiek przepis ustawy o PSP, czy też przepis wykonawczy do niej, nie zabrania przyznania tego świadczenia strażakowi przed odejściem ze służby. Okoliczności podniesione przez organy nadzorcze, iż skarżący w ostatnim okresie przed służbą wykorzystywał czas wolny za przepracowane godziny nadliczbowe, jak też niewykorzystany urlop wypoczynkowy, nie świadczą negatywnie o strażaku. Przeciwnie, wskazują na jego zaangażowanie i zrozumienie potrzeb służby. W tym stanie rzeczy nie można dopatrzyć się oczywistego (niebudzącego wątpliwości, zwracającego uwagę "na pierwszy rzut oka") naruszenia przepisu prawa materialnego stanowiącego postawę wydania decyzji objętej kontrolą nadzorczą, a tylko tego typu naruszenie dawałoby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takiej podstawy nie dają natomiast zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, iż decyzja przyznająca skarżącemu dodatek motywacyjny powinna być oceniana negatywnie z punktu widzenia moralnego i społecznego, gdyż promuje młodych emerytów mundurowych. Podkreślić należy, iż ocena aspektu moralnego i społecznego rozstrzygnięcia administracyjnego nie została ujęta w zamkniętym katalogu określonym w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a zatem nie może stanowić o kwalifikowanej wadliwości prawnej ocenianej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Natomiast odwoływanie się przez organ do słownikowej definicji pojęcia "motywacyjny" pozwala jedynie dokonać wykładni przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Jak słusznie podniesiono w skardze, zastosowanie jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznego przepisu prawa nie stanowi o jego rażącym naruszeniu przez organ. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.