II SA/Wa 1977/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (sprawozdawca), Ewa Marcinkowska, Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi B.J. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty nagrody rocznej – oddala skargę – Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 125 ust. 1f pkt 2 lit. a) oraz art. 125 ust. 1i ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1929 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku B.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własny rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty nagrody rocznej za 2015 r. Szef ABW orzeczeniem z dnia [...] marca 2016 r. uznał B.J. winną zarzucanych jej w postępowaniu dyscyplinarnym czynów i wymierzył karę wydalenia ze służby. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Szefa ABW nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. i doręczone pełnomocnikowi obwinionej w dniu 3 czerwca 2016 r. W dniu 13 czerwca 2016 r. egzemplarz orzeczenia Szefa ABW z dnia [...] maja 2016 r. adresowany do B.J. został po dwukrotnym awizowaniu, zwrócony przez Pocztę Polską do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z powodu nie podjęcia przesyłki przez adresata w terminie. Szef ABW uznał, mając na uwadze treść art. 125 ust. 1i oraz art. 125 ust. 1f pkt 2 lit. a) ustawy o ABW oraz AW, że skoro postępowanie dyscyplinarne zostało zakończone, to organ był zobowiązany ustalić uprawienia ww. do nagrody rocznej. Z uwagi na okoliczności stanu faktycznego i prawnego B.J. nie przysługuje nagroda roczna za 2015 r., albowiem popełniła w tym roku czyn będący przedmiotem postępowania dyscyplinarnego, które zakończyło się wymierzeniem kary wydalenia ze służby. Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Szef ABW zwolnił B.J. ze służby z dniem [...] lipca 2016 r. na podstawie art. 108 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, rozkaz ten otrzymał rygor natychmiastowej wykonalności. B.J. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], zarzucając mu naruszenie: 1) art. 61 § 4, art. 10 oraz art. 31 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o wszczęciu przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy wypłaty nagrody rocznej za 2015 r. i tym samym pozbawienie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a także uniemożliwienie powołania pełnomocnika i obrony swoich praw przed wydaniem rozkazu personalnego; 2) art. 125 ust. 1i ustawy o ABW oraz AW poprzez błędną jego interpretację i przedwczesne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż sformułowanie zawarte w przedmiotowym przepisie, tj. "ustalenie uprawnień do nagrody rocznej następuje po prawomocnym zakończeniu postępowania" oznacza zakończenie postępowania przed organem, podczas gdy słowo "orzeczenie prawomocne" oznacza orzeczenie, co do którego strona nie wniosła w ustawowym terminie środka odwoławczego albo na skutek jego wniesienia sąd wydał rozstrzygnięcie, od którego nie przysługuje już środek odwoławczy, co doprowadziło do błędnego zastosowania wskazanego przepisu i wydania zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, kiedy strona od orzeczenia dyscyplinarnego wniosła skargę do sądu administracyjnego, a zatem orzeczenie dyscyplinarne nie jest prawomocne. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wobec B.J. zostało wydane ostateczne (prawomocne) orzeczenie o ukaraniu, na mocy którego Szef ABW wymierzył funkcjonariuszowi karę dyscyplinarną wydalenia ze służby w ABW. Zgodnie z § 39 rozporządzenia dyscyplinarnego orzeczenie o ukaraniu, o którym mowa w § 32 ust. 3 i § 35 pkt 1 i 2 rozporządzenia, podlega niezwłocznemu wykonaniu przez przełożonego. Natomiast stosownie do § 41 pkt 7 rozporządzenia dyscyplinarnego wykonanie kary wydalenia ze służby polega na wydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w ABW. Organ podkreślił, że chybiony jest przedstawiony przez stronę zarzut naruszenia art. 61 § 4, art. 10 § 1 oraz art. 32 k.p.a. Postępowanie administracyjne w przedmiocie odmowy wypłaty nagrody rocznej za 2015 r. jest następstwem wydania przez Szefa ABW orzeczenia o utrzymaniu w mocy orzeczenia o ukaraniu karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. W świetle przepisów rozporządzenia dyscyplinarnego, a w szczególności § 41 pkt 7 oraz przepisów ustawy o ABW oraz AW skutkiem wydania przez Szefa ABW orzeczenia z dnia [...] maja 2016 r. jest, oprócz wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, również wydanie rozkazu personalnego odmawiającego wypłaty nagrody rocznej. Tym samym orzeczenie z dnia [...] maja 2016 r. należy uznać za tożsame w zakresie skutku prawnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania określonego w art. 61 § 4 k.p.a. Skierowanie do strony odrębnego zawiadomienia, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a. stanowiłoby zbędną formalność, oddalającą w czasie realizację bezwzględnych obowiązków nałożonych przez ustawodawcę na ABW. Sens istnienia instytucji prawnej zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu sprowadza się do przyjęcia, że służy ona ochronie praw strony i ma zapobiegać sytuacjom, w których decyzja administracyjna wydawana jest w sposób inkwizycyjny, bez choćby zasygnalizowania stronie czego dane postępowanie dotyczy. Kolejnym rozstrzygnięciem, po wydaniu przez Szefa ABW orzeczenia z dnia [...] maja 2016 r., jest rozkaz personalny o odmowie wypłaty nagrody rocznej. Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżony rozkaz personalny został wydany z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Po wydaniu orzeczenia z dnia [...] maja 2016 r. po stronie Szefa ABW pojawił się obowiązek odmowy wypłaty nagrody rocznej za 2015 r. na podstawie art. 125 ust. 1f pkt 2 lit. a) ustawy o ABW oraz AW. Zaskarżony rozkaz personalny został wydany w oparciu o orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne. Ewentualne skorzystanie przez stronę z uprawnienia określonego w art. 10 § 1 k.p.a. i tak nie wpłynęłoby na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Bez względu na stanowisko zajęte przez stronę w ramach wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz bez względu na charakter żądań zgłoszonych przez stronę, Szef ABW i tak musiałby wydać rozkaz personalny o odmowie wypłaty nagrody rocznej za 2015 r., bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie dyscyplinarce podlegające wykonaniu. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 32 k.p.a., bowiem brak wcześniejszego wyznaczenia przez stronę pełnomocnika pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na treść zaskarżonego rozkazu personalnego. Organ podkreślił, że ustanowiony w sprawie profesjonalny pełnomocnik strony, oprócz zarzutu przedwczesnego wydania rozkazu, nie przedstawił innych okoliczności, które miałyby wpływ na wynik postępowania. Zdaniem organu nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 125 ust. 1i ustawy o ABW oraz AW. Bezsprzeczny w niniejszej sprawie jest fakt, że B.J. została wymierzona kara dyscyplinarna wydalenia ze służby. Na gruncie art. 125 ust. 1i ustawy o ABW oraz AW, w ocenie ABW, prawomocne zakończenie postępowania dyscyplinarnego powinno być utożsamiane z wystąpieniem w obrocie prawnym orzeczenia o ukaraniu, które podlega wykonaniu. Orzeczeniem takim będzie zarówno orzeczenie, co do którego funkcjonariusz nie wniósł środka zaskarżenia, jak również orzeczenie o ukaraniu utrzymane w mocy po rozpatrzeniu przez Szefa ABW środka zaskarżenia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy ABW nie jest postępowaniem administracyjnym a postępowaniem o cechach postępowania karnego. Wskazuje na to jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych oraz brzmienie § 53 rozporządzenia dyscyplinarnego. Zgodnie z tym przepisem w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu do postępowania dyscyplinarnego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania karnego. Na gruncie przepisów Kodeksu postępowania karnego pojęcie prawomocności oznacza wykonalność zapadłego orzeczenia. Należy również zauważyć, że przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego Szef ABW wydał rozkaz personalny o zwolnieniu B.J. ze służby na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 3 ustawy o ABW oraz AW. Skoro zatem doszło do rozwiązania stosunku służbowego, co stanowi najdalej idący skutek orzeczenia wobec niej kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, brak było jakichkolwiek prawnych oraz racjonalnych podstaw do oczekiwania z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie nagrody rocznej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym. Skoro istniało podlegające wykonaniu orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu ze służby w ABW, to Szef ABW był zobligowany na podstawie art. 125 ust. 1i ustawy o ABW oraz AW do wydania rozkazu personalnego o odmowie wypłaty ww. funkcjonariuszowi nagrody rocznej za 2015 r. B.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: ‒ art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 125 ust. 1i ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o ABW oraz AW poprzez jego przedwczesne zastosowanie i utrzymanie w mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., ‒ art. 61 § 4, art. 10 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i tym samym pozbawienie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, ‒ art. 125 ust. 1i ustawy o ABW oraz AW poprzez błędną jego interpretacje i przedwczesne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż sformułowanie zawarte w ww. przepisie: "ustalenie uprawnień do nagrody rocznej następuje po prawomocnym zakończeniu postępowania" (dyscyplinarnego lub karnego), oznacza zakończenie postępowania przed organem, podczas gdy słowo "orzeczenie prawomocne" oznacza orzeczenie, co do którego strona nie wniosła w ustawowym terminie środka odwoławczego (jeśli takowy przysługiwał) albo na skutek jego wniesienia sąd wydał rozstrzygnięcie, od którego nie przysługuje już środek odwoławczy. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Szefa ABW z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] a także zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do zarzutów procesowych, strona zwróciła uwagę, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną, a zatem mają do niego zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i zawarte w nim fundamentalne gwarancje procesowe dla strony postępowania. Jedną z nich jest powiadomienie strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego i to niezależnie od podstawy jego wszczęcia. Nie do zaakceptowania jest twierdzenie organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, że skierowanie do strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy wypłaty nagrody rocznej za 2015 r. stanowiło zbędną formalność oddalającą w czasie realizację bezwzględnych obowiązków nałożonych przez ustawodawcę na ABW. Zaniechania organu w zakresie zastosowania art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., a także fakt pozbawienia strony możliwości powołania profesjonalnego pełnomocnika nosi znamiona "procesu inkwizycyjnego", w którym strona jest jedynie biernym uczestnikiem, co w świetle gwarancji procesowych przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Zakończenie postępowania dyscyplinarnego przed organem i wniesienie skargi na to orzeczenie do sądu administracyjnego, nie legitymowało organu do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia uprawnień do nagrody rocznej w roku, w którym skarżąca popełniła czyn objęty postępowaniem dyscyplinarnym. Mając na względzie, iż od ostatecznego wykonalnego orzeczenia dyscyplinarnego o wydaleniu ze służby skarżącej przysługuje środek zaskarżenia w postaci skargi do sądu administracyjnego na to orzeczenie dyscyplinarne i skarżąca wniosła go skutecznie (w terminie), korzystając dodatkowo z wniosku o wstrzymanie jego wykonania, to niewątpliwie orzeczenie dyscyplinarne choć ostateczne i wykonalne nie posiada przymiotu orzeczenia prawomocnego, tak jak sugeruje to organ w zaskarżonej decyzji. Skoro orzeczenie to nie jest prawomocne, to w kontekście art. 125 ust. 1i ustawy o ABW i AW co najmniej przedwczesnym było wydanie decyzji o pozbawieniu skarżącej prawa do nagrody rocznej za 2015 r. Wobec powyższego organ wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 125 ust. 1i ustawy o ABW oraz AW. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 31 sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga nie jest zasadna, bowiem Sąd nie dopatrzył się zarówno przy wydaniu zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś takie naruszenie prawa skutkować może uchyleniem decyzji organu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Szefa ABW utrzymująca w mocy decyzję tego organu o odmowie wypłaty skarżącej nagrody rocznej za 2015 r. Zgodnie z art. 125 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW funkcjonariuszowi mogą być przyznawane nagrody roczne, uznaniowe i zapomogi. Stosownie zaś do art. 125 ust. 1f pkt 2a ww. ustawy nagroda roczna nie przysługuje w przypadku wymierzenia funkcjonariuszowi ABW kary dyscyplinarnej wymienionej w art. 146 ust. 1 pkt 6-10 (tj. m.in. kary wydalenia ze służby). Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że skarżącej, orzeczeniem Szefa ABW z dnia [...] maja 2016 r., wymierzono karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Wymierzona kara dyscyplinarna znajduje się zaś w katalogu kar określonych w art. 146 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Tym samym, uznać należy, że organ zasadnie odmówił skarżącej wypłaty nagrody rocznej. Brzmienie art. 125 ust. 1f pkt 2 lit. a nie pozostawia bowiem organowi luzu decyzyjnego w zakresie decydowania o tym, w jakich przypadkach funkcjonariusz może zostać pozbawiony prawa do nagrody rocznej. Decyzja wydana na podstawie ww. przepisu jest decyzją związaną i organ nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż pozbawiającego skarżącej nagrody rocznej. Słusznie wskazał organ, że z punktu widzenia charakteru rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie istotny był tylko bezsporny fakt wymierzenia funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, wymienionej w art. 146 ust. 1 pkt 10 ustawy o ABW oraz AW. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ przepisów postępowania, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylenie przez sąd administracyjny decyzji z takich powodów może nastąpić jedynie w przypadku, gdy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela zaś pogląd organu, że brak zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania oraz pozbawienie jej możliwości udziału w postępowaniu i możliwości obrony swoich praw przed wydaniem decyzji organu nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca nie wykazała bowiem w żaden sposób, aby pomiędzy brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania a treścią decyzji zachodził jakikolwiek związek przyczynowy, czy zaistniały okoliczności uniemożliwiające obronę jej praw. Dodać należy, iż przepis kompetencyjny umożliwia prowadzenie postępowania zarówno w przedmiocie przyznania nagrody rocznej, jak i w przedmiocie odmowy jej przyznania. Z art. 125 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW nie można wyprowadzać wniosku, że przepis ten jest wyłącznie podstawą do przyznawania m.in. nagród rocznych. Zauważyć należy, że w przepisie tym stanowi się o możliwości przyznawania tychże nagród, co oznacza, że organ może także odmówić ich wypłaty. W przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka w postaci wymierzenia skarżącej kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, wobec czego organ przeprowadził z urzędu postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydał decyzję o odmowie wypłaty nagrody rocznej. Należy w tym miejscu powołać się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13, LEX nr 1415482, z której wynika, że odmowa przyznania funkcjonariuszowi ABW nagrody rocznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Prawidłowy jest również, w ocenie Sądu, pogląd organu w kwestii wykładni użytego w art. 125 ust. 1i ustawy o ABW i AW zwrotu "po prawomocnym zakończeniu postępowania". Prawomocne zakończenie postępowania dyscyplinarnego oznacza, na gruncie tego przepisu, zakończenie postępowania dyscyplinarnego przed organami dyscyplinarnymi. Słusznie w tym zakresie organ zwrócił uwagę na odrębności regulacji postępowania administracyjnego i karnego. Postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy ABW nie jest postępowaniem administracyjnym, jest to natomiast postępowanie o cechach postępowania karnego. Stosownie do § 53 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 60) w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu do postępowania dyscyplinarnego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania karnego. Orzeczenie dyscyplinarne wydane w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zatem orzeczeniem prawomocnym, gdyż nie podlega ono zaskarżeniu za pomocą zwykłych środków zaskarżenia. Zwrócić też należy uwagę, iż Kodeks postępowania karnego, odmiennie niż Kodeks postępowania administracyjnego nie rozróżnia pojęć "ostateczności" i "prawomocności". Na koniec wyjaśnić jeszcze należy, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie z uwagi na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skargi kasacyjnej postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia skarżącej ze służby w ABW. Przede wszystkim, jeśli faktycznie doszłoby do prawomocnego uchylenia przez sąd zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego, skarżąca mogłaby złożyć wniosek o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej odmowy przyznania jej nagrody rocznej. Samo zaś zakwestionowanie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1327/16, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a więc przez Sąd I instancji, orzeczenia dyscyplinarnego o ukaraniu skarżącej karą wydalenia ze służby nie skutkuje tym, że skarżąca mogłaby skutecznie wystąpić z wnioskiem o wypłatę przedmiotowej nagrody rocznej. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Szefa ABW oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa skutkującym ich uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności i dlatego, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.