II SA/Wa 1979/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Joanna Kube, Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi T. M. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia w sprawie zdolności do służby w ABW oddala skargę Regionalna Komisja Lekarska [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] orzeczeniem nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. stwierdziła, że T. M. urodzony w dniu [...] marca 1972 r., funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jest trwale niezdolny do służby w ABW – kategoria D. Podała, że inwalidztwo badanego istnieje od dnia [...] marca 2011 r. ([...]), określiła jednocześnie termin okresowego badania kontrolnego na marzec 2013 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia Komisja wskazała ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym z dnia 18 lutego 1994 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 214 z późn. zm.), rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1552), rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 15 kwietnia 2003 r. (Dz. U. Nr 88, poz. 809) i rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 13 marca 2003 r. (Dz. U. z Nr 52, poz. 455). Od powyższego orzeczenia Regionalnej Komisji Lekarskiej T. M. nie wniósł odwołania. Centralna Komisja Lekarska, działając w ramach nadzoru, orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchyliła powyższe orzeczenie i w to miejsce wydała własne. Jako podstawę prawną wskazała § 25 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w ABW (Dz. U. Nr 88, poz. 809). Centralna Komisja Lekarska stwierdziła, że T. M. jest zdolny do służby – kategoria C – z ograniczeniami. Stwierdziła też, że brak jest podstaw do zaliczenia badanego do jednej z grup inwalidztwa. W uzasadnieniu podała, że po wykonaniu dodatkowych konsultacji specjalistycznych, zleconych przez CKL w ramach nadzoru, stwierdzić należy, iż aktualny stan sprawności funkcjonowania organizmu badanego nie sięga znamion inwalidztwa. Komisja stwierdziła, że T. M. jest zdolny do służby z ograniczeniami, zdolny do służby na zajmowanym stanowisku. Przeciwwskazana jest służba wymagająca czynności związanych z nadmiernym obciążeniem [...]. Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi T. M. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, skarżący zarzucił naruszenia art. 6 – 11, art. 80 i art. 107 kpa oraz § 25 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w ABW. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie został poinformowany o wszczęciu postępowania w ramach nadzoru przez Centralną Komisję Lekarską. Zarzucił, że nie poinformowano go o przesłankach takiego działania, nie przedstawiono mu nowych opinii lekarskich, nadto, że nie brał udziału w posiedzeniach Centralnej Komisji Lekarskiej. Skarżący podnosił, że Centralna Komisja Lekarska może podejmować działania w dwóch trybach: odwoławczym (§ 23 rozporządzenia), albo w trybie nadzoru (§ 25 rozporządzenia). W jego ocenie skoro Centralna Komisja Lekarska działała w trybie nadzoru (§ 25), nie była władna wydać orzeczenia na jego niekorzyść, co uczyniła. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że tryb postępowania CKL regulują przepisy rozporządzenia wykonawczego i dlatego przepisy kpa nie znajdują w sprawie zastosowania. Wskazał, że oba wydane orzeczenia należy "czytać łącznie" i w ramach nadzoru CKL jest uprawniona do wydania orzeczenia na niekorzyść strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że o zdolności do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kandydatów i funkcjonariuszy orzekają regionalne komisje lekarskie (w pierwszej instancji) i Centralna Komisja Lekarska (w drugiej instancji) na podstawie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 z późn. zm.), wydanego na podstawie ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.). Orzeczenia wydawane przez komisje zawierają rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, podejmowane na podstawie wyników badań lekarskich oraz dokumentacji medycznej, dotyczące danej osoby, zmierzające do ustalenia pewnych faktów prawotwórczych (np. orzeczenie o trwałej niezdolności do służby stanowi podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby – art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW). Należy więc przyjąć, że komisje lekarskie, jako organy administracji publicznej, podejmują decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach. Charakter prawny orzeczeń o zdolności do służby w ABW nosi cechy typowej decyzji administracyjnej, zawierając rozstrzygnięcie o zdolności do służby (co jest zasadniczym celem orzeczenia) i uzasadnienie. Ich doniosłość prawną determinuje walor zawartego w nich rozstrzygnięcia i stwarza wszelkie podstawy, by przyjąć, że winny być poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r. o sygn. akt OPS 8/97 uznała ten Sąd za właściwy w sprawach skarg na orzeczenia wojskowych komisji lekarskich, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 z późn. zm.). Orzeczenia komisji lekarskich ABW można podzielić na dwie grupy. Jedna grupa orzeczeń dotyczy zagadnień zdolności do służby, to jest zagadnień ustalania stanu zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do służby, jej dalszego pełnienia albo zwolnienia ze służby. Te orzeczenia komisji lekarskich mają byt w pełni autonomiczny: ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, właściwego w sprawach powołania określonej osoby do służby albo do zwolnienia ze służby, przy czym przyjęcie do służby lub zwolnienie ze służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Druga grupa orzeczeń komisji lekarskich ABW to orzeczenia ustalające schorzenia funkcjonariusza i ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Orzeczenia tej grupy nie mają wiążącego charakteru dla sądów powszechnych właściwych do rozpoznawania odwołań od decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie orzeczeń tych komisji, ale przez inne organy, właściwe w przedmiocie ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. Orzeczenia komisji z tej grupy poddawane są autonomicznej kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego. Reasumując, od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich ABW, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich ABW, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. OSA 1/00, ONSA 2001/2/47). W świetle cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 15 kwietnia 2003 r. Prezesa Rady Ministrów w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralna Komisja Lekarska ABW orzeka w dwóch trybach. Po pierwsze: rozpatruje odwołania od orzeczeń regionalnych komisji lekarskich ABW i jest to zwykły tryb procedowania w tego rodzaju sprawach; po drugie: wydaje orzeczenia w trybie nadzoru, w przypadku uchylenia orzeczenia regionalnej komisji lekarskiej. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone orzeczenie zostało podjęte w trybie nadzoru. Zgodnie z § 25 ust. 1 ww. rozporządzenia, Centralna Komisja Lekarska może w trybie nadzoru uchylić orzeczenie regionalnej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych bądź zawierające błędy orzecznicze i zażądać od tej komisji przekazania całości dokumentacji orzeczniczej. Zgodnie zaś z ust. 2 tego paragrafu Centralna Komisja Lekarska, uchylając orzeczenie, o którym mowa w ust. 1: wydaje nowe orzeczenie, które jest prawomocne, albo zarządza ponowne poddanie osoby skierowanej czynnościom orzeczniczym przez wyznaczoną regionalną komisję lekarską. Do czynności orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed regionalnymi komisjami lekarskimi w pierwszej instancji (ust. 3). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że istniały podstawy do uchylenia przez CKL ABW, w trybie nadzoru, orzeczenia RKL w [...] z uwagi na istniejące błędy orzecznicze, dotyczące oceny stanu zdrowia skarżącego i zakwalifikowania go w związku z tym do innego stopnia zdolności do służby. Wskazać należy, że zgodnie z § 12 pkt 1 oceny stanu zdrowia dokonuje się m.in. na podstawie protokołu badania lekarskiego, jak również wyników zleconych badań specjalistycznych. Badanie takie zostało przeprowadzone. Centralna Komisja Lekarska na podstawie dokumentacji medycznej oraz na podstawie dodatkowych badań stwierdziła, że schorzenie skarżącego nie sięga znamion inwalidztwa i że zaliczony on został do stopnia zdolności do służby kat. C - zdolny do służby z ograniczeniem, zdolny do służby na zajmowanym stanowisku, podczas gdy orzeczeniem Regionalnej Komisji Lekarskiej w [...] skarżący uznany został za osobę trwale niezdolną do służby z kategorią D. Proste zestawienie tych dwóch orzeczeń, tj. Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW w [...] i Centralnej Komisji Lekarskiej ABW, co do oceny zdolności fizycznej skarżącego wyraźnie wskazuje, że różnią się one od siebie w sposób zasadniczy. Tak odmienna ocena stanu zdolności fizycznej, dokonana zaledwie po trzech miesiącach, uzasadniała bez wątpienia uchylenie orzeczenia Regionalnej Komisji Lekarskiej w [...] i wydanie w jego miejsce nowego orzeczenia. Badając legalność orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej ABW z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdzić należy, że zostało ono wydane zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zgodnie z § 3 tegoż rozporządzenia do czynności orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed regionalnymi komisjami lekarskimi w pierwszej instancji. W aktach sprawy znajduje się wezwanie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2011 r., skierowane do skarżącego, informujące go, że w dniu [...] maja 2011 r. odbędzie się posiedzenie Komisji. Wezwaniem z dnia [...] maja 2011 r. (k – 14) i z dnia [...] maja 2011 r. (k – 17) Centralna Komisja Lekarska ABW poinformowała również skarżącego o terminie dodatkowych konsultacji. W dniu [...] czerwca 2011 r. przeprowadzone zostało specjalistyczne badanie z zakresu [...], z którego to badania, zgodnie z § 12 powołanego rozporządzenia, sporządzony został protokół. Protokół badania lekarskiego skarżącego spełnia wymogi wynikające z powołanego § 12 rozporządzenia. W oparciu o wskazany protokół dokonano oceny stanu zdrowia skarżącego. Stwierdzić należy, że również trzyosobowy skład komisji orzekającej, w tym przewodniczący i 2 członków tej komisji, był zgodny z wymogami zawartymi w załączniku nr 8 do powołanego rozporządzenia. Pod orzeczeniem widnieją podpisy członków komisji. Kategoria zdrowia - C, do której zaliczony został T. M. przez Centralną Komisję Lekarską ABW, określająca jego zdolność do służby – zdolny do służby z ograniczeniem, zdolny do służby na zajmowanym stanowisku - znajduje również oparcie w powołanym rozporządzeniu – w § 11. Procedura wydawania orzeczeń przez komisje lekarskie ABW znajduje swoje unormowanie w przepisach powołanego rozporządzenia, które wydane zostało zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Są to unormowania szczególne, które kompleksowo regulują sposób postępowania przed komisjami lekarskimi ABW. Centralna Komisja Lekarska ABW uchyliła orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW w [...] i wydała nowe orzeczenie z dnia [...] czerwca 2011 r. Na odwrocie orzeczenia Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW zamieszczone jest stanowisko Centralnej Komisji Lekarskiej ABW, informujące, że uchyla ona orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego wskazującego, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, wbrew treści § 25 powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nie wskazuje na przesłanki prawne uzasadniające uchylenie orzeczenia Regionalnej Komisji Lekarskiej oraz, że podstawa prawna tego orzeczenia jest podana w sposób ogólnikowy, stwierdzić należy, że istotnie orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej ABW powołuje się jedynie na przepisy rozporządzenia, nie wskazując § 25 tego rozporządzenia. Rację ma strona skarżąca, że jest to uchybienie, ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na przebieg sprawy i tym samym nie stanowiło podstawy jego uchylenia. Fakt, że Centralna Komisja Lekarska ABW nie wskazała, z jakich powodów uchyliła orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej, czyni wadliwym zaskarżone orzeczenie, jednak nie wpływa to na prawidłowość samego rozstrzygnięcia. Podstawa prawna działania organu znajduje się w przepisach cytowanego rozporządzenia, a niewskazanie jej jest uchybieniem, które mimo wszystko nie wpływa na legalność aktu administracyjnego. Również lakoniczność uzasadnienia nie stwarza wystarczających podstaw do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. Nie można też było podzielić zarzutu skargi, dotyczącego braku możliwości wydania orzeczenia przez CKL na niekorzyść skarżącego. Katalog rozstrzygnięć CKL przewiduje § 25 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. Stosownie do § 25 ust. 3 tegoż rozporządzenia, do czynności orzeczniczych stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed regionalnymi komisjami lekarskimi w pierwszej instancji. Stosownie do § 17 orzeczenia sporządza się według wzoru stanowiącego załącznik nr 8 do rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie taki wzór znalazł zastosowanie. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.