II SA/Wa 1979/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako Komendant Główny PSP) decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji – wydanego przez Komendanta Powiatowego PSP w K. w dniu [...] października 2014 r. aktu mianowania H. S. na stanowisko starszego technika. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny PSP wskazał, iż [...] Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] przeniósł H. S. z dniem [...] października 2014 r. z Komendy Wojewódzkiej PSP w G. do dalszej służby w Komendzie Powiatowej PSP w K. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Powiatowy PSP w K. w dniu [...] października 2014 r. wydał akt mianowania H. S. na stanowisko starszego technika w Komendzie Powiatowej PSP w K. w służbie stałej. Po rozpatrzeniu wniosku strony o stwierdzenie nieważności aktu mianowania z dnia [...] października 2014 r. wydanego przez Komendanta Powiatowego PSP w K. i uprzednim wszczęciu postępowania nieważnościowego, [...] Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił stwierdzenia jego nieważności. W ocenie organu I instancji, akt mianowania de facto nie jest decyzją administracyjną, jednak posiada cztery niezbędne elementy wymagane dla decyzji, zatem można rozpatrywać go pod kątem art. 156 k.p.a. Ponadto, decyzja nr [...] o przeniesieniu strony była zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, zatem była wykonalna już w dniu 8 października 2014 r. Tym samym Komendant Powiatowy PSP w K. był jej przełożonym i miał prawo wydać angaż ustalający składniki uposażenia. W złożonym odwołaniu strona stwierdziła, że Komendant Powiatowy PSP w K. nigdy nie był jej przełożonym i nie miał prawa ustalania jej składników uposażenia. W tych okolicznościach w niniejszej sprawie wystąpiło sześć przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Nadto strona zakwestionowała nadanie decyzji o przeniesieniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Komendant Główny PSP zaznaczył, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] uchylił decyzję nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w sprawie przeniesienia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt IISA/Wa 284/15 oddalił skargę strony na tę decyzję. W wyniku rozparzenia odwołania H. S. Komendant Główny PSP nie stwierdził podstaw do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia i rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż H. S. w okresie od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. była strażakiem pełniącym służbę w Komendzie Powiatowej PSP w K. Zatem na początku tego okresu kierownik tej jednostki organizacyjnej był jej przełożonym i miał prawo, a nawet obowiązek wydania aktu mianowania na stanowisko, a następnie ustalenia składników uposażenia. Wobec tego nie można było zgodzić się z tezami uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, że akt mianowania strażaka nie jest de facto decyzją administracyjną. Podstawa prawna aktu mianowania H. S. to art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a ust. 2 tego artykułu stanowi, że od decyzji, o których mowa w ust. 1, strażakowi służy odwołanie do wyższego przełożonego, czyli sam ustawodawca określa, że wszystkie czynności przełożonych określone w art. 32 ust. 1 ustawy, w tym mianowanie strażaka na stanowisko służbowe, są podejmowane w formie decyzji administracyjnych. Dalej art. 33 ustawy określa, jakie elementy musi zawierać akt mianowania, wszystkie te elementy znajdują się w analizowanym akcie mianowania skarżącej na stanowisko służbowe. W ocenie Komendanta Głównego PSP, argumenty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem w czasie wydania spornego aktu mianowania Komendant Powiatowy PSP w K. był jej przełożonym. Nie zmienia tego fakt, że później nastąpiło uchylenie decyzji o przeniesieniu ze skutkami ex nunc, czyli skutki uchylenia zachodzą od momentu tego uchylenia. Tym samym organ nie zgodził się z twierdzeniem strony, że w niniejszej sprawie administracyjnej wystąpiło sześć przesłanek opisanych art. 156 § 1 k.p.a. Strona nie poparła tego twierdzenia żadnymi argumentami. Odnośnie kwestionowania nadania decyzji o przeniesieniu z dnia [...] października 2014 r. rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy zaznaczył, iż w niniejszym postępowaniu nie można było kwestionować ustaleń z decyzji, która następnie została uchylona przez organ wyższego stopnia, a która nie została objęta niniejszym postępowaniem. Reasumując Komendant Główny PSP stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 2014 r. nie jest obciążona wadą powodującą jej nieważność, a rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. jest zgodne z prawem. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez H. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła ona o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz stwierdzenie nieważności aktu mianowania z dnia [...] października 2014 r. z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż orany orzekające w sprawie nie przeanalizowały całości sprawy i w trakcie prowadzonego postępowania nie odniosły się do stawianych przez stronę zarzutów. Natomiast przeniesienie strażaka bez jego zgody stanowi rażące naruszenie prawa – art. 37c ust. 1 w zw. z art. 37c ust. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Działanie [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP stoi zatem w oczywistej sprzeczności z treścią jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa i wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że jej przeniesienie nastąpiło na podstawie decyzji wycofanej z obiegu prawnego, której wadliwie nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Powiatowy PSP w K. nie miał podstaw prawnych do regulowania jej stosunku służbowego poprzez mianowanie na stanowisko służbowe, gdyż nigdy nie był jej przełożonym. W związku z powyższym nie miał uprawnień do wydawania jakichkolwiek decyzji, angaży czy pism w stosunku do jej osoby. Wyjaśniła, że na dzień dzisiejszy nie ma w obiegu prawnym żadnego dokumentu potwierdzającego fakt, że Komendant Powiatowy PSP w K. był jej przełożonym uprawnionym do mianowania, a to jej zdaniem narusza zapisy k.p.a. i organy nadzorcze zobowiązane były do usunięcia z obrotu prawnego wskazanego we wniosku aktu mianowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga H. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych i ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej możliwe jest tylko w ściśle określonych przez ten kodeks lub ustawy szczególnych przypadkach. Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zatem organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy, rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach, dotyczących istoty sprawy, a przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wymienionych powyżej wad oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy odnieść się do formy prawnej aktu mianowania strażaka na stanowisko służbowe. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1340), do mianowania strażaka na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne, powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszania w czynnościach służbowych albo zwalniania ze służby, z zastrzeżeniem art. 47 ust. 1, właściwi są przełożeni, w tym w komendzie powiatowej (miejskiej) - komendant powiatowy (miejski). Od decyzji, o których mowa w ust. 1, strażakowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). W świetle art. 33 powołanej ustawy, akt mianowania strażaka na stanowisko służbowe powinien w szczególności określić: 1) stanowisko i miejsce służby; 2) termin rozpoczęcia służby; 3) rodzaj mianowania; 4) uposażenie lub zasady jego ustalania. Powyższe przepisy, zwłaszcza art. 33 ww. ustawy, wskazują, iż akt mianowania jest decyzja administracyjną, bowiem akt ten kształtuje istotne (podstawowe) elementy stosunku służbowego funkcjonariusza. Strażak pełni służbę w jednostce organizacyjnej PSP (art. 28a ust. 1). Do mianowania strażaka na stanowisko służbowe w komendzie powiatowej (miejskiej) właściwy jest komendant powiatowy (miejski) - art. 32 ust. 1 pkt 3, stosunek służbowy strażaka powstaje w dniem mianowania na stanowisko (art. 31), a akt mianowania winien m.in. określać stanowisko i miejsce służby (art. 33 pkt 1). Decyzja przenosząca strażaka do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej w innej miejscowości nie mianuje go na stanowisko służbowe w tej jednostce, lecz jedynie stanowi akt nadrzędnego organu służbowego, obligujący organ podległy organizacyjnie do podjęcia aktu mianowania. Oznacza to, że do mianowania strażaka przeniesionego konieczne jest wydanie odrębnej decyzji mianującej go na konkretne stanowisko służbowe, podlegającej kontroli instancyjnej i sądowej. Mając powyższe na uwadze za prawidłowe należy uznać stanowisko Komendanta Głównego PSP, który stwierdził, iż akta mianowania z dnia [...] października 2014 r. ma charakter decyzji administracyjnej i wobec tego podlega kontroli nadzorczej w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Przechodząc do meritum sprawy, Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym w sprawie brak przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu mianowania. W sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że H.S. została przeniesiona do Komendy Powiatowej PSP w K. decyzją [...] Komendant Wojewódzkiego PSP w G. z dnia [...] października 2014 r. nr [...], opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., która następnie została uchylona decyzją Komendanta Głównego PSP z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Powyższe nie oznacza jednak, że Komendant Powiatowy PSP w K. nigdy nie był przełożonym H. S., a zatem nie miał podstawy prawnej do skierowania w stosunku do skarżącej aktu mianowana z dnia [...] października 2009 r. Jak słusznie wskazał organ decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie odniosła takiego skutku. Wywarła ona natomiast skutek ex nunc (łac. od teraz), co oznacza, że decyzja przestała obowiązywać od momentu jej uchylenia, tj. wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Natomiast skutki prawne wywołane powyższą decyzją przed jej uchyleniem zachowują ważność. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie Komendant Powiatowy PSP w K. wydał w stosunku do skarżącej akt mianowania z dnia [...] października 2014 r. (czyli przed [...] grudnia 2014 r.), to należy uznać, że w tym czasie obowiązywała decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w G. z dnia [...] października 2014 r. i skarżąca była funkcjonariuszem Komendy Powiatowy PSP w K., a Komendant tej jednostki, jako przełożony skarżącej miał owiązek określić jest warunki pełnienia służby na stanowisku w Komendzie Powiatowej PSP w kartuzach, co też prawidłowo uczynił aktem z dnia [...] października 2014 r. Przedmiotowy akt został wydany przez właściwy w sprawie organ, zawiera wszystkie wymagane art. 33 ustawy o PSP elementy aktu mianowania, tj. określa stanowisko i miejsce służby – starszy technik w Komendzie Powiatowej PSP w K., termin rozpoczęcia służby – [...] października 2014 r., rodzaj mianowania – w służbie stałej, zasady jego ustalania – poprzez odesłanie do ustalenia uposażenia na podstawie obowiązujących przepisów (odrębnym angażem), nadto zawiera podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Stanowi zatem pełną i zgodną z wymogami ww. przepisu realizację obowiązku ustalenia warunków pełnienia służby przez funkcjonariusza przeniesionego na podstawie art. 32 ust. 1 powołanej ustawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, że w jej ocenie w sprawie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., w tym określone w pkt 2 i 5 tego §, dające podstawę stwierdzenia nieważności przedmiotowego aktu mianowania, należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. W pierwszej kolejności skarżąca nie uzasadniła swojego twierdzenia, opierając żądanie stwierdzenia nieważności decyzji jedynie na fakcie uchylenia decyzji o przeniesieniu jej do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej PSP w K. Okoliczność ta jednak, jak wskazano powyżej, nie stanowiła podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego aktu mianowania. Konkludując w ocenie Sądu zarówno decyzja organu pierwszej, jak i decyzja organu drugiej instancji nie naruszają prawa. Organy prawidłowo bowiem zebrały i oceniały materiał dowodowy, a następnie wydały rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Dlatego też skargę jako niezasadną należało oddalić. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.