II SA/Wa 1980/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2021 nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji M. N. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję z dnia [...] marca 2021 r. (nr [...]), którą Prezes Agencji Mienia Wojskowego, dalej: "Prezes Agencji", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], dalej: "Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji", z dnia [...] lutego 2021 r. (nr [...]) odmawiającą skarżącej wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że we wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. M. N. (żołnierz zawodowy służby stałej, pełniący służbę w Centrum [...] w [...]), wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. We wniosku oświadczyła, że pełniła służbę w innej formacji mundurowej i otrzymała z tego tytułu pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego z budżetu więziennictwa. Dodatkowo organ I instancji ustalił, że pomoc ta została wypłacona na podstawie decyzji nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w kwocie [...] zł oraz to, że ww. zgłosiła wystąpienie ze służby przed upływem 15 lat służby i z tej przyczyny, w dniu [...] listopada 2018 r., decyzją nr [...] została zobowiązana do zwrotu przyznanej pomocy finansowej w kwocie [...] zł. Żądaną kwotę zwróciła. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wypłaty świadczenia pieniężnego i następnie, na podstawie art. 48d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 1 i 3, ust. 4 oraz art. 48d ust. 1 i 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2017 z późn. zm.), dalej: "ustawa o zakwaterowaniu", wydał w dniu [...] lutego 2021 r. decyzję nr [...] o odmowie wypłaty M. N. świadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że wniosek skarżącej o wypłatę świadczenia mieszkaniowego nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ pełniąc służbę w Służbie Więziennej otrzymała z budżetu państwa pomoc w realizacji potrzeb mieszkaniowych. Organ odwołał się do art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36). Prezes Agencji, po rozpoznaniu odwołania M. N., decyzją z dnia [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i podzielił zapatrywanie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji co do tego, że skoro skarżąca pełniąc służbę w Służbie Więziennej otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, to oznacza, że jej potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone. W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu i wyjaśnił, że o prawie do zakwaterowania, m.in. w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, rozstrzyga się po ustaleniu, czy w sprawie nie zaistniał jeden z przypadków określonych w art. 21 ust. 6 tej ustawy, więc m.in. wówczas, gdy żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (pkt 4). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową, jako służbę stałą, i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie cezury, tj. do 31 grudnia 1995 r., wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu i wówczas zastąpiono pomoc finansową ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, przysługująca żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej - odprawa mieszkaniowa. Prezes Agencji stwierdził, że niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa, określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych, i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jedynie do pomocy finansowej uzyskanej na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, wszystkie służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny użyte w tym przepisie pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym. Organ odwoławczy powołał się na art. 17a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 860 i 2112), art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 października 1993 r. o zaopatrzeniu żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 586 i 730), art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz członków ich rodzin (Dz.U. z 2020 r., poz. 723) i stwierdził, że przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Pomoc finansową, wypłaconą skarżącej, jako funkcjonariuszowi, należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawyo zakwaterowaniu. Wypłata pomocy finansowej przyznanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego oznacza i oznaczała bowiem, że na gruncie ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone, co wyklucza ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania. Z treści art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jednoznacznie wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową, a M. N. bezspornie skorzystała z przysługujących jej uprawnień wynikających z ustawy o Służbie Więziennej, w formie wypłaty pomocy finansowej. Zdaniem Prezesa Agencji, tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne wynikające ze stosunku służby. W rozpatrywanej sprawie, zaistniała zatem negatywna przesłanka, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do zakwaterowania. M. N. pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. skierowała skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji z dnia [...] marca 2021 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji. W przypadku uwzględnienia skargi wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu należnego jej świadczenia mieszkaniowego w określonym terminie. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu i stwierdziła, że organy obu instancji błędnie uznały, iż fakt skorzystania przez nią z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w okresie pełnienia przez nią służby w Służbie Więziennej pozbawia ją, jako żołnierza zawodowego, prawa do zakwaterowania na gruncie przepisów ustawy o zakwaterowaniu; 2) art. 6 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej, której treść nie znajduje oparcia w przytoczonych w decyzji podstawach prawnych rozstrzygnięcia. Prezes Agencji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że nie kwestionuje różnic w statusie funkcjonariuszy innych służb mundurowych i żołnierzy zawodowych - gdyby ich nie było nie byłoby potrzeby powoływania tylu służb. Jednakże zdaniem organu, uprawienia w zakresie zakwaterowania zarówno funkcjonariuszy, jak i żołnierzy, i odpowiadające im obowiązki Państwa są te same. "Prawo do kwatery" przysługuje żołnierzom oraz funkcjonariuszom większości służb mundurowych, stąd jeśli prawo to zostało w ostateczny sposób zrealizowane w poprzednio pełnionej służbie, to rodzi się uzasadniona wątpliwość co do wielokrotnej realizacji tego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W zaskarżonej decyzji Prezes Agencji podzielił stanowisko organu I instancji (Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji) o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej M. N. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. W uzasadnieniu tego stanowiska organ podał, że skarżąca, jako funkcjonariusz Służby Więziennej, otrzymała pomoc mieszkaniową i ta okoliczność wyklucza przyznanie jej, jako żołnierzowi, prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Sąd, orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela tego zapatrywania Prezesa Agencji i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Służby Więziennej, skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. Organ sam przyznaje, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu – wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał (lub którego małżonek otrzymał) pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - wyłącznie osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Nie ulega też wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Skarżąca otrzymała bowiem pomoc mieszkaniową, będąc funkcjonariuszem Służby Więziennej, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ, odmawiając skarżącej udzielenia pomocy w zakresie świadczenia mieszkaniowego, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego, nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej. W krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, przypisać należy znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Sięganie do wykładni celowościowej jest wobec tego uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak wypadku nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Tymczasem, jak już powiedziano, organ de facto stosuje wykładnię celowościową, wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, opierając się tylko na ogólnym celu ustawy - zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny oraz posiłkując się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu była wielokrotnie nowelizowana. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową. Należy dodać, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67). W konsekwencji należy przyjąć, że uzasadnienie odmowy przyznania skarżącej świadczenia mieszkaniowego pozaustawowymi argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Prezesa Agencji z dnia [...] marca 2021 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] lutego 2021 r. zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), uchylił decyzje organów obu instancji.