II SA/Wa 1981/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi L. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji - oddala skargę - Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), z dniem [...] lipca 2009 r. odwołał [...]. L. W. z dotychczas zajmowanego stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w W. i z dniem [...] sierpnia 2009 r. przeniósł ją do swojej dyspozycji. Jednocześnie na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadał powyższemu rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podał, że wymieniona z dniem [...] listopada 2007 r. została powołana na wskazane już wyżej stanowisko, zaś od dnia [...] maja 2009 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim, co dezorganizuje prawidłowe funkcjonowanie jednostki. W tej sytuacji zatem zachodzi konieczność wydania przedmiotowego rozkazu personalnego po zasięgnięciu opinii Starosty W. Natomiast nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności podyktowane jest faktem, że nieobecność skarżącej w służbie powoduje brak możliwości i gotowości podejmowania oraz realizacji zadań i czynności służbowych, tym bardziej, że braki w pełnej obsadzie kierownictwa KPP w W., spowodowane długotrwałą nieobecnością, nawet niezawinioną, utrudniają proces organizacji tej służby, co w konsekwencji godzi w bezpieczeństwo obywateli. W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 6e ust. 1 i 3 ustawy o Policji w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 roku w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o Policji i w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ głównym powodem wydania decyzji odwołującej ją ze stanowiska jest fakt, że od dnia [...] maja 2009 roku jest na zwolnieniu lekarskim. Zauważyła też, w przypadku choroby komendanta jednostki Policji jego obowiązki przejmuje jeden z zastępców, który zapewnia prawidłowe funkcjonowanie jednostki, ciągłość służby oraz prawidłowość realizowanych zadań. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 10 § 1, art. 11, 75 § 1, art. 80, 107 § 3, art. 108 § 1 k.p.a., ponieważ w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że jeżeli decyzja wydawana jest w granicach uznania administracyjnego, to stosownie do treści art. 7 k.p.a. istnieje domniemanie, że uznanie to będzie wykorzystane do ochrony słusznego interesu obywatela (policjanta) zawsze wtedy, gdy nie narusza interesu społecznego. Zdaniem skarżącej Komendant Wojewódzki Policji w [...] podjął decyzję wadliwą, kierując się dowolnością w ocenie zebranych dowodów oraz faktów. Nadmieniła też, że powoływanie się na fakt, iż jej nieobecność powoduje brak możliwości i gotowości podejmowania oraz realizacji zadań i czynności służbowych, co w konsekwencji dezorganizuje sprawne działanie jednostki oraz utrudnia właściwy proces organizacji służby i godzi w bezpieczeństwo mieszkańców powiatu w., jest całkowicie nieuzasadnione, gdyż w czasie zwolnienia lekarskiego jej obowiązki przejął Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w W., a to oznacza, że twierdzenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] są gołosłowne, szkodliwe społecznie i podważają autorytet oraz dobre imię jednostki, jak i autorytet i dobre imię Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w W. Nadto podała, iż jest policjantem niekaranym, wielokrotnie nagradzanym nagrodami pieniężnymi i pozytywnie opiniowanym. W tej sytuacji wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu natomiast podniosła, że wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, zaś uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a jej samej z kolei nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i możliwości ustosunkowania się do zebranych dowodów. Ponadto nadając rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności nie wykazano innego interesu społecznego, bowiem powoływanie się na jej nieobecność w służbie i wynikające z tego ewentualne konsekwencje jest gołosłowne z uwagi na fakt, że w tym czasie jej obowiązku wykonywał zastępca, zaś ona sama jest oceniania pozytywnie. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu – powołując się na zawartą w nim argumentację – podał, że Starosta W. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. wyraził swoją opinię w przedmiocie zwolnienia skarżącej z zajmowanego Stanowska i podzielił w tym względzie stanowisko organu, podobnie jak Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów Województwa [...]. W dalszej części powołując się na przepis art. 6c oraz art. 6e ust. 1 i 2 ustawy o Policji stwierdził, że uregulowania prawne zawarte w cytowanych przepisach nie wskazują przesłanek uzasadniających podjęcie takiej decyzji i tym samym daje to właściwemu przełożonemu możliwość rozstrzygnięcia sprawy w granicach uznania administracyjnego. Tak ukształtowane przepisy prawa umożliwiają komendantowi wojewódzkiemu Policji, który ma obowiązek zapewnienia ładu i porządku publicznego oraz bezpieczeństwa obywateli, odpowiedni dobór kadr na stanowiska komendantów powiatowych (miejskich) Policji. Zatem odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania cechuje się uznaniowością i nie ma przy tym wymogu, aby istniały ku temu jakieś szczególne przesłanki czy powody do odwołania, bowiem taki stosunek służbowy ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania. Z tego mianowicie powodu, że powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym i powyższy stosunek oparty jest, poza fachowością i doświadczeniem, na zaufaniu. Skoro zaś Komendant Wojewódzki Policji jest organem odpowiedzialnym w sprawach ochrony i bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie województwa, to w celu osiągnięcia tychże powinności może i powinien prowadzić politykę kadrową w taki sposób, aby zapewnić optymalne wykonanie ustawowych zadań Policji. A zatem jeśli skarżąca, będąc Komendantem Powiatowym Policji w W., przebywała na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, to organ pierwszej instancji był uprawniony i zobowiązany do podjęcia wszelkich działań zmierzających do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Powiatowej Policji w W., włącznie ze zmianą jej kierownictwa. Decyzja ta jest tym bardziej uzasadniona, że w dniu jej wydania skarżąca nadal była niezdolna do służby. Niezależnie od powyższego organ podał, że nie można się zgodzić z zarzutami skarżącej, iż komendant powiatowy Policji nie może chorować i korzystać z zagwarantowanych mu Konstytucją RP praw do zabezpieczenia socjalnego na wypadek choroby, a wynika to z treści art. 121 ustawy. Ponadto skarżąca przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem i nie sposób uznać, że naruszono przysługujące jej uprawnienia związane z zabezpieczeniem socjalnym. Nie sposób również – zdaniem organu – zgodzić się z zarzutem naruszenia granic uznania administracyjnego poprzez dowolność w ocenie zebranych dowodów i faktów, bowiem Komendant Wojewódzki Policji w [...] zważył w niniejszej sprawie interes społeczny oraz słuszny interes strony i dał prymat temu pierwszemu. Reasumując, podjęcie decyzji odnośnie obsady stanowisk komendantów jednostek Policji garnizonu [...] pozostaje w gestii Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i ponosi on za nie odpowiedzialność, zaś nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności zostało prawidłowo uzasadnione, bowiem interes społeczny, tożsamy w tym wypadku z interesem służby, polega na konieczności zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania Komendy Powiatowej Policji w W. poprzez umożliwienie – po odwołaniu skarżącej ze stanowiska – niezwłocznego wszczęcia procedury zmierzającej do powołania innego policjanta na powyższe stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca L. W. nie zgodziła się z zaskarżonym rozkazem personalnym i wniosła o jego uchylenie oraz rozkazu go poprzedzającego, zarzucając mu naruszenie art. 6e ust. 1 i 3 w zw. z art. 6c ust. 1 i 5, art. 28 ust. 1 1a pkt 1 i 3, art. 29 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1, 3 i 4 ustawy o Policji w związku z § 1 i załącznikiem 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby jakimi powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. Nr 13, poz. 857 ze zm.) w zw. z § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) w związku z art. 7, art. 32 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a nadto art. 6, 7, 8, 10 § 1, 75 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 108 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu natomiast podała, że – jej zdaniem – stosunek służbowy policjanta z powołania nie ma charakteru organizacyjnego i korzysta ze szczególnej ochrony, bowiem na owo stanowisko powołuje się jedynie oficerów Policji, zaś do komendantów Policji należy stosować rozdział 5 ustawy o Policji, co wynika z treści art. 32, art. 6c ust. 1, art. 29 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1, 2 i 3 ustawy oraz ze wspomnianego już wyżej załącznika do rozporządzenia, a to w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż stosunek służbowy policjanta jest z mianowania. Odmienne zaś traktowanie tego stosunku powoduje naruszenie wspomnianych już wyżej przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niezależnie od powyższego podniosła, że organ nie ustosunkował się do jej argumentów z odwołania i nie odniósł się do zarzutu, czy bez sprawdzenia stanu zdrowia i jego rokowania, można wydać taką decyzję, bowiem jej nieobecność w służbie była usprawiedliwiona. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że przepisy o odwołaniu stanowią regulację lex specialis wobec przepisów o mianowaniu na stanowisko, zaś organ w żadnym stopniu nie naruszył przepisów procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), komendanta powiatowego Policji powołuje i odwołuje komendant wojewódzki Policji, po zasięgnięciu opinii starosty. Z kolei w myśl art. 6e ust. 1, odwołać policjanta z powyższego stanowiska można w każdym czasie i zgodnie z brzmieniem art. 6e ust. 3, odwołanego policjanta przenosi się do dyspozycji przełożonego uprawnionego do odwołania ze stanowiska. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżącą [...] L. W. zaskarżonym rozkazem personalnym odwołał Komendant Wojewódzki Policji w [...], po uprzednim uzyskaniu opinii Starosty W. i przeniósł ją do swojej dyspozycji. Stąd też zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i go poprzedzający, zostały wydane na właściwej podstawie materialnoprawnej i z tego powodu zarzuty zawarte w skardze należy uznać za nieuzasadnione. Zatem – wbrew twierdzeniom skarżącej – organ w żadnym stopniu nie naruszył wskazanych przez nią przepisów postępowania administracyjnego, ani też zasad zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W pierwszej kolejności stwierdzić bowiem należy, że powołane w rozkazie personalnym przepisy prawa materialnego, w sposób kompleksowy i wyczerpujący regulują kwestię odwołania policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania. Po drugie zaś – i to przede wszystkim – stosunek służbowy policjanta nawiązany na podstawie powołania, jest zdecydowanie odmienny od stosunku służbowego nawiązanego na podstawie mianowania, o czym mowa w rozdziale 5 ustawy. Tym samym jego trwałość podlega mniejszej ochronie co powoduje, że nie muszą – przy uwzględnieniu uznaniowości organu – występować jakieś szczególne przesłanki lub kryteria do odwołania, bowiem w przepisach normujących tę regulację prawną, nie zawarto żadnych konkretnych, ani dodatkowych powodów uzasadniających owo rozstrzygnięcie personalne. O powyższym świadczy sformułowanie "w każdym czasie" (bez dopełnienia jakimikolwiek przesłankami materialnoprawnymi), co w konsekwencji wskazuje na specyficzną procedurę w relacji z ogólnymi zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, czy też z mianowaniem na stanowisko służbowe. Powyższa konstatacja prowadzi do kolejnego wniosku, a mianowicie, że stosunek służbowy policjanta z powołania ma charakter czysto organizacyjny, ograniczający się do realizacji określonych zadań i wypełnieniu celów stawianych jednostkom organizacyjnym Policji, a ich wykonanie powierza się osobom sprawującym funkcje kierownicze. To zaś zezwala organowi powołującemu i odwołującemu na dobieranie sobie kadr według własnego uznania, gdzie poza fachowością i doświadczeniem zawodowym liczy się również stosunek oparty na zaufaniu. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że – co do zasady – sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona, bowiem nie obejmuje ona celowości zaskarżonego aktu. Zaś w sprawie odwołania policjanta ze stanowiska kierowniczego tym bardziej, bowiem – o czym już wcześniej wspomniano – brak przesłanek określających możliwość odwołania, wyłącza konieczność wykazywania zasadności rozkazów personalnych podejmowanych na tej podstawie prawnej. Tytułem uzupełnienia i ustosunkowania się do zarzutów skarżącej dodać jedynie należy, że mimo powyższych uwag, organ w sposób przekonywający i pełny wskazał wywody swojego rozstrzygnięcia. Wszak rzeczą oczywistą jest, że osoby na stanowiskach kierowniczych muszą się charakteryzować pełną dyspozycyjnością i czym skarżąca, z uwagi na zwolnienie lekarskie, nie mogła się wykazać. Natomiast odwoływanie się przez nią na argumentację o wykonywaniu jej powinności służbowych przez zastępcę jest o tyle chybione, że w zasadzie w każdych strukturach organizacyjnych istnieje takie stanowisko, lecz nie po to, aby permanentnie wykonywać obowiązki swojego przełożonego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.