II SA/Wa 1982/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz(spr.), Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2008 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego S. K. kwotę [...] zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r. zmienił decyzję nr [...] Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie odwołania ze stanowiska zastępcy Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ś. pana S.K. części ustalającej datę odwołania ze stanowiska i wyznaczył nową datę na dzień [...] września 2007 r. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. odwołał [...] S. K. ze stanowiska [...] Państwowej Straży Pożarnej w Ś. z dniem [...] sierpnia 2007 r., uzasadnienie decyzji wskazuje na wniosek w tej sprawie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ś. umotywowany utratą zaufania niezbędnego do realizacji zadań służbowych oraz niezadowalającą realizacją przypisanych zadań. Organ podkreślił, że zaskarżona decyzja opiera się na art. 13 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który stanowi, że zastępca komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej jest stanowiskiem "z powołania", a strażaka zajmującego to stanowisko odwołuje komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na wniosek komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej. Natomiast art. 31a tej ustawy określa szczegółowo zasady tego odwołania, uprawnienia strażaka po odwołaniu z tego stanowiska oraz precyzuje dalszą jego pozycję służbową. Komendant Główny PSP doszedł do wniosku, że powołanie strażaka na określone stanowisko zasadniczo różni się od mianowania na stanowisko. Strażak powołany na stanowisko może być w każdym czasie odwołany z tego stanowiska, bez szczegółowego podawania przyczyn takiej decyzji. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej zawiera kompleksowe uregulowanie w tym zakresie, zarówno co do podstawy materialnej, jak i procedury. Specyfika takiego rozstrzygnięcia powoduje, że stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego jest tu ograniczone. We wszystkich służbach mundurowych stosunek służbowy funkcjonariusza na stanowisku kierowniczym ("z powołania") jest niestabilny, łatwy do zmiany. Ustawodawca, w zamian, formułuje określone gwarancje, które mają minimalizować ewentualne ujemne skutki takiego odwołania. Odwołanie z takiego stanowiska nie jest uzależnione od wcześniejszego ustosunkowania się do takiego zamiaru lub wyrażenia zgody przez odwoływanego strażaka. Ponadto, zdaniem organu, utrata zaufania jest wystarczającym powodem do odwołania strażaka ze stanowiska "z powołania". Pomiędzy kierownikiem jednostki organizacyjnej PSP, a jego zastępcą musi istnieć zaufanie, ponieważ realizują oni obowiązki służbowe niejednokrotnie w warunkach zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego. Utrata zaufania nie musi się opierać na konkretnych zarzutach, wystarczy przeświadczenie przełożonych, że określony strażak może podejmować działania niezgodne z oczekiwaniami przełożonych. Komendant Główny podkreślił, że Komendant Powiatowy PSP w Ś., jako odpowiedzialny za efekty działania kierowanej jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, ma prawo do decydowania lub znacznego wpływu na obsadę stanowisk w podległej mu komendzie, uwzględniając potrzebę właściwej realizacji zadań. Na decyzje w tym zakresie nie mają wpływu opinie różnych organów załączone do akt sprawy. W dniu 16 października 2007 r. skargę na powyższą decyzję złożył, za pośrednictwem swego profesjonalnego pełnomocnika, pan S. K. Skarżący zarzucił wydanym w toku postępowania decyzjom administracyjnym: - naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ustalenia istotnych przyczyn rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim okoliczności, które zadecydowały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska; - naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami postępowania. - naruszenia art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez braki w uzasadnieniu decyzji wydanych w obu instancjach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, dodatkowo podnosząc, że podstawa odwołania skarżącego ze stanowiska, tj. art. 31a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wskazuje na stosunek powołania, co oznacza, iż jej stosunek służbowy nie podlega takiej samej ochronie jak stosunek z mianowania. Oznacza to, zdaniem Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, że strażak pełniący funkcję na stanowisku na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołany z tego stanowiska. Decyzja ma tu charakter uznaniowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) zastępcę komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej powołuje spośród oficerów Państwowej Straży Pożarnej komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na wniosek właściwego komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Natomiast przepis art. 31 a ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że strażak pełniący służbę na stanowisku służbowym zajmowanym na podstawie powołania może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany z tego stanowiska przez organ uprawniony do powołania. Treść powołanego przepisu wskazuje na to, że decyzja komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie odwołania strażaka pełniącego służbę na stanowisku zastępcy komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uznaniem administracyjnym mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Inaczej mówiąc, ustawa pozwala na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać wyboru między dwiema lub więcej możliwościami. Analizowany przepis nie determinuje rozstrzygnięcia komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Nie jest normą, która w przypadku zaistnienia przesłanek zawartych w jej dyspozycji, obliguje organ administracji do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o zwolnieniu zastępcy komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej ustawodawca pozostawił zatem właściwemu organowi luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 k.p.a. obliguje zaś organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast art. 107 § 3 tej samej ustawy wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r. sygn. akt II SA 420/98. – LEX 41390). Stąd też uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego oraz wydania decyzji o treści przekonującej pod względem faktycznym i prawnym. W związku z tym, że uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej, obowiązki organu administracyjnego rozstrzygającego sprawę w oparciu o ten rodzaj luzu decyzyjnego w zakresie postępowania dowodowego, są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu. W poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on bowiem w sposób wszechstronny zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej, tj. jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Podkreślić dalej należy, że w przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Ponadto kontroli Sądu podlega kwestia interpretacji przepisów prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 – LEX nr 47243). Konieczność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wiążące się z tym wymogiem obowiązki w zakresie postępowania dowodowego prowadzonego przez organ rozstrzygający sprawę w oparciu o uznanie administracyjne powodują, że przy ocenie prawidłowości tego rodzaju decyzji przez organ wyższego stopnia, szczególnego znaczenia nabiera uzasadnienie. Brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia bowiem – w przypadku zaskarżenia decyzji – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, które nie może być tożsame z dowolnością (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 1998 r. sygn. akt I SA/Ka 225/97 – Biul. Skarb. 1999/1/20). Uzasadnieniu decyzji uznaniowej stawia się zatem szczególne wymagania, bowiem z jego treści musi wynikać, że decyzja ta nie nosi cech dowolności. Pominięcie zaś w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stanowi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt V SA 1611/00 LEX nr 80635). Odnosząc powyższe kwestie do rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że lakoniczne uzasadnienie decyzji Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] sprowadza się w istocie do powołania przepisów cytowanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie których dokonano odwołania skarżącego ze stanowiska komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej oraz wskazania, że organ utracił zaufanie do strony, ale bez uzasadnienia na czym utrata takiego zaufania polega. Organ drugiej instancji poprzestał zaś faktycznie na powtórzeniu przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ze wskazaniem na dowolność rozstrzygnięcia w materii odwołania ze stanowiska. Reasumując, organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń co do okoliczności, które przesądziły o konieczności odwołania skarżącego ze stanowiska zastępcy Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ś. Powyższe zaś braki powodują, że niemożliwe staje się ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego i stanowią przesłankę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto należy wskazać, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), również stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zobowiązuje organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2002 r. sygn. akt V SA 1227/01 – LEX109326). W aktach sprawy brak jest informacji, czy skarżący mógł się zapoznać ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i odnieść się do okoliczności, które organ podniósł, jako te które były podstawą do odwołania go ze stanowiska. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. Orzekając o kosztach. sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi