II SA/Wa 1983/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi P.S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (Szef KAS) postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej "K.p.a.", stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez P. S.. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pozwem z dnia [...] września 2017 r. wniesionym do Sądu Rejonowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...], P. S. wniósł o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] września 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach służby i uposażenia obowiązującego przed [...] września 2017 r. W uzasadnieniu pozwu P. S. przedstawił przebieg swojej służby wskazując, że służbę w Służbie Celnej zaczął pełnić od [...] lipca 1997 r. Wskazał, że w świetle przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał obowiązek złożenia mu propozycji służby. Podniósł, że użyty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy otrzymują propozycję pracy, a funkcjonariusze - propozycję służby. Podniósł, że zwolnienie ze służby w dokonanym przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] trybie, jest niezgodne z Konstytucją poprzez fakt, że zastosowany proces nieprzedstawienia propozycji służby i w konsekwencji zwolnienia ze służby, jest niezgodny z zasadą równości (art. 32 ust 1 Konstytucji). Brak przedstawienia propozycji służby jest również oznaką dyskryminacji, gdyż inni funkcjonariusze propozycje służby otrzymali. Pozwany jako pracodawca łamiąc zasady wynikające m.in. z art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 60 Konstytucji, nie wydal żadnej decyzji administracyjnej, uniemożliwiając tym samym złożenie odwołania do Szefa KAS i również dalsze dochodzenie swoich praw przed sądem administracyjnym. Ponadto wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że stosunek służby na podstawie aktu mianowania jest stosunkiem, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W związku z tym, skoro nie otrzymał decyzji o zwolnieniu ze służby, to jego stosunek służbowy na podstawie aktu mianowania nadal istnieje. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania jako właściwemu - Szefowi KAS. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że powód pełnił służbę jako funkcjonariusz Służby Celnej. Brak przedstawienia propozycji pełnienia służby skutkował w konsekwencji wygaśnięciem stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zdaniem Sądu konsekwencją powyższego jest uznanie, iż wygaśnięcie stosunku służbowego powoda należy traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust.3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). W ocenie Sądu nastąpiło wygaśnięcie stosunku służby powoda, pomimo, że nie została wydana formalna, indywidualna decyzja o zwolnieniu powoda ze służby. W zaistniałym stanie faktycznym - zdaniem Sądu Rejonowego w [...] - należy więc uznać, że brak propozycji pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej - jest decyzją, w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., skutkującą zwolnieniem ze służby, która podlega zaskarżeniu. Sąd Okręgowy w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], oddalił zażalenie Izby Administracji Skarbowej w [...], na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r., (a zatem w sytuacji, gdy danemu funkcjonariuszowi - tak jak powodowi, nie złożono propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej), wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej. Sąd uznał, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ. Sąd wskazał nadto, że zgodnie z przepisem art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 6 tej ustawy, od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy łub wydanej w wyniku odwołania, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Szef KAS stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Szef KAS nawiązując do postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...], oraz odwołując się do poglądów zaprezentowanych w doktrynie wskazał, że sąd ma obowiązek przekazać sprawę właściwemu organowi bez badania zasadności zgłaszanego roszczenia. Dalej organ wyjaśnił, że aby można było zastosować w danej dziedzinie procedurę administracyjną, uregulowaną przez Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Oznacza to, że przepis prawa materialnego (normujący dane uprawnienie) musi wskazywać, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy, np. "przyznaje", "zezwala". W sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Szef KAS podniósł, że zagadnienia stanowiące przedmiot odwołania P. S. nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 i 2 K.p.a.). Organ w dalszej części uzasadnienia postanowienia przytoczył poglądy prezentowane w orzecznictwie dotyczące sprawy administracyjnej i decyzji administracyjnej. Wskazał m. in., na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję: - po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca swoje stanowisko; - po wtóre decyzja musi wyraźnie wskazać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, - po trzecie decyzja rozstrzyga konkretną sprawę osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. Wskazał także, że również w doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, iż decyzja administracyjna stanowi jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Szef KAS podniósł, że P. S. nie otrzymał propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...], a więc, zdaniem organu, ocenę możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jako organu II instancji, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zaznaczył, że stosunek służbowy P. S. jako funkcjonariusza, w związku z brakiem przedstawienia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do dnia [...] maja 2017 r. propozycji służby/zatrudnienia złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Dalej organ podniósł, że w przypadku propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m.in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Treść przepisu art. 170 ust. 3 nie reguluje, m.in. ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej poprzez załatwienie sprawy w trybie wydania decyzji administracyjnej. W ocenie organu z uwagi na wygaśnięcie w omawianym przypadku stosunku służby z mocy ustawy, brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tegoż stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego. Organ zwrócił uwagę, że przepisy omawianej ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nieotrzymania przez funkcjonariusza pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, z dniem [...] sierpnia 2017 r. stosunek pracy/służby wygasa, nie wskazują natomiast możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, jak ma to miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef KAS podniósł, że w niniejszej sprawie P. S. nie otrzymał propozycji dalszego pełnienia służby/zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w oparciu o wyraźne unormowanie przewidziane przez ustawodawcę ze wskazanym równocześnie skutkiem prawnym powstającym ex lege (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Zdaniem organu to ustawodawca ukształtował więc jego sytuację prawną w związku z nieprzedstawieniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do dnia [...] maja 2017 r. propozycji służby/pracy. Powołując się na postanowienie WSA Rzeszowie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 94/17 organ wskazał, że przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., stanowiący, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, niewątpliwie ustanawia fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia "jak zwolnienia ze służby". Powyższa fikcja jest związana z dalszymi skutkami prawnymi wygaśnięcia stosunku służbowego (np. związanymi z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Nie może natomiast być ona uznawana za podstawę fikcji prawnej wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż zgodnie z zasadą wykładni restryktywnej przepisów kompetencyjnych nie można domniemywać lub uzupełniać przepisów tego rodzaju o treści w nich nieobecne. Trzeba bowiem wyraźnie odróżnić pojęcie "zwolnienia ze służby" od pojęcia "decyzji o zwolnieniu ze służby". Jeśli ustawodawca zmierzałby do wprowadzenia fikcji wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, powyższy przepis stanowiłby o traktowaniu wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby". Organ podkreślił, że z analizy przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, iż ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 276 ustawy o KAS są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie znalazły się sytuacje dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego. Ponadto Szef KAS wskazał, że granice dyspozycyjności funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej określa ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych funkcjonariuszy, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o KAS, m. in. w powołanych wyżej przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Powyższe rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisów ustawy pragmatycznej. Organ podniósł, że zdarzenie prawne wygaśnięcia stosunku służbowego nie zostało wskazane w katalogu spraw objętych ww. przepisami. Zdaniem organu zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy słuszne jest dowodzenie, że od rozstrzygnięcia właściwego organu KAS odwołanie przysługuje jedynie, gdy ustawa pragmatyczna albo wydany akt wykonawczy oparty na tej ustawie, to przewiduje. Organ stwierdził, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP i zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. wynika, iż nie można domniemywać stosowania formy działania jaką jest decyzja administracyjna. Podstawę do wydania decyzji należy wyprowadzać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ wyjaśnił, że regulacja zawarta w art. 134 K.p.a. wyznacza zakres postępowania organu II instancji, określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Szef KAS podniósł, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W ocenie Szefa KAS w rozpatrywanej sprawie zaistniały oba przypadki. W ocenie organu skoro kwestii związanych z procesem składania propozycji zatrudnienia uregulowanym w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poza sytuacją uregulowaną w art. 169 ust. 4 tejże ustawy nie mającą zastosowania w niniejszym stanie faktycznym sprawy, nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, to nie można również wnieść w takiej sprawie odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 K.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Zdaniem Szefa KAS sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Dlatego też w ocenie organu odwołanie P. S. od otrzymanej propozycji pracy jest niedopuszczalne. P.S. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zrzucił: 1) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 134 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w jego sprawie zachodzą przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym uniemożliwiające rozpoznanie odwołania z dnia [...] września 2017 r. i tym samym brak rozpoznania tego odwołania, pomimo iż jest to sprawa administracyjna i Szef KAS miał obowiązek ją rozpoznać, w tym również z uwagi na fakt wiążącego przekazania sprawy temu organowi przez Sąd powszechny do rozpoznania; 2) obrazę przepisu art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 roku poprzez błędne przyjęcie, iż nieprzedstawienie propozycji dalszej służby nie stanowi w swej istocie decyzji o zwolnieniu z służby; w sytuacji gdy taki jest dokładnie jej prawny skutek; 3) naruszenie przepisu art. 60 w zw. z art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez pozbawienie go prawa do rozpatrzenia sprawy (do rozpatrzenia mojego odwołania) pomimo faktu, że Sąd powszechny przesłał je Szefowi KAS do rozpoznania w sposób wiążący oraz poprzez naruszenie w ten sposób zasady równego dostępu do służby publicznej, która obejmuje swym zakresem również procedury zwalniania z takiej służby. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie zgadza się z argumentacją Szefa KAS, ponieważ przekazanie sprawy przez sąd powszechny powinno zobowiązać do merytorycznego rozpoznania sprawy, a ponadto nieprzedstawienie propozycji służby wywołuje efekt prawny w postaci zwolnienia ze służby, który powinien być poparty decyzją administracyjną. Wskazał też, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Ponadto podniósł, że w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowano stanowisko, zgodnie z którym o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu, na mocy którego został podjęty. O istocie aktu prawnego przesadza jego treść, a nie forma lub nazwa. Wskazał również, odwołując się do orzecznictwa, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania, obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ dodatkowo powołał się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99, w którym podniesiono, iż art. 78 Konstytucji RP określa prawa stron postępowań sądowych i administracyjnych do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ponieważ wymienione prawo do zaskarżania rozstrzygnięć dotyczy orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, to już z wykładni językowej przepisu art. 78 Konstytucji wynika, iż zasada ta może być stosowana wyłącznie w sytuacjach, kiedy po przeprowadzeniu konkretnego postępowania wydane zostało (lub może być wydane) jakiekolwiek orzeczenie lub decyzja administracyjna. Istotą naruszenia art. 78 Konstytucji, jest zatem sytuacja, w której następczo w stosunku do wydanego orzeczenia lub decyzji administracyjnej pojawia się niemożność zaskarżenia takich rozstrzygnięć w sądowym czy administracyjnym toku instancji. (...) Określona w art. 78 Konstytucji zasada znajduje zastosowanie tylko tam, gdzie prawa i wolności podlegają konkretyzacji i indywidualizacji a więc wtedy, gdy istnieje możliwość wydawania indywidualnych rozstrzygnięć prawnych (decyzji, orzeczeń itd.). Nie można więc mówić o prawie do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, gdy nie istnieją i nie mogą istnieć, ze względu na naturę powstałych stosunków prawnych, indywidualne rozstrzygnięcia, ponieważ - poza Trybunałem Konstytucyjnym - żaden sąd ani organ administracji nie ma, niezależnych od takich indywidualizujących orzeczeń kompetencji orzekania o obowiązywaniu lub nie konkretnych przepisów prawa, zwłaszcza przepisów ustawowych, ponieważ nie jest sądem nad prawem. Organ podniósł, że w świetle powyższego art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, jako przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartych w art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadził instytucję wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Na gruncie tak określonego stanu prawnego, nie mamy do czynienia ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w trybie administracyjnym, lecz ze zdarzeniem prawnym, którego skutek następuje z mocy prawa, i do którego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie tym skarżący zarzucił organowi rażące naruszenia art. 134 K.p.a. Podniósł, że wbrew ocenie organu nie kierował do niego (a pierwotnie do sądu powszechnego) żadnego środka zaskarżenia, ale żądanie podlegające rozpoznaniu przez organ I instancji w zwykłym trybie, co wymagało wydania decyzji na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. ora właściwych przepisów pragmatycznych. Zdaniem skarżącego rozpatrzenie przez organ, chociażby formalnie, odwołania, pomimo niezaskarżenia przez stronę żadnego aktu organu I instancji jest rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 365 K.p.c., albowiem Szef KAS był związany orzeczeniem sądu powszechnego, a zatem miał obowiązek rozpatrzyć sprawę. Zdaniem skarżącego wywód Szefa KAS o niedopuszczalności wydania decyzji z powodu wygaśnięcia stosunku służbowego w trybie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających nie uwalnia go od obowiązku załatwienia sprawy meriti. Organ pominął bowiem, że wygaśnięcie to wywołuje wszelki skutki w tym procesowe, typowe dla zwolnienia ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie., choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Szefa KAS o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Istotne jest przy tym również, iż odwołaniem tym był w pozew skarżącego z dnia [...] września 2017 r. – złożony do sądu powszechnego – Sądu Rejonowego w [...], który został postanowieniem z dnia[...] stycznia 2018 r. przekazany przez ten Sąd zgodnie z właściwością Szefowi KAS. W wyniku złożonego zażalenia od niniejszego postanowienia Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. oddalił zażalenie Izby Administracji Skarbowej w [...]. Oznacza ta, że oba Sądy stwierdziły, że nie są właściwe do rozpoznania sprawy, bowiem przyjęły, że wystąpiła negatywna przesłanka procesowa, uniemożliwiająca rozpoznanie tej sprawy przez sąd powszechny i ta okoliczność była wiążąca dla organu. Nadto w uzasadnieniach obu tych postanowień Sądy stwierdziły, że zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z dniem [...] sierpnia 2017 r., wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Sądy uznały też, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji obowiązek ten obciąża organ. Oznacza to, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej pozew skarżącego z dnia [...] września 2017 r. powinien rozpatrzyć w trybie administracyjnoprawnym przy uwzględnieniu stanowiska obu orzekających Sądów o obowiązku wydania przez organ decyzji. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie tej ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasały: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. Stosownie do przepisu art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej nakazywał, by w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktować jak zwolnienie ze służby (ust. 3). Na gruncie omawianych regulacji ustawy wprowadzającej, Naczelny Sąd Administracyjny wypracował stanowisko, które podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, iż konsekwencją wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z brakiem propozycji (art. 170 ust. 1 pkt 1) jest stosowanie przepisów regulujących zwolnienie, ale tylko w zakresie skutków wiązanych ze zwolnieniem. Nie można natomiast stosować przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 508; zwanej dalej: "ustawą o KAS") regulujących przesłanki zwolnienia, te bowiem dla przypadków objętych przepisami wprowadzającymi nie mają znaczenia. Do wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej dochodzi ex lege w wyniku braku skierowania do dotychczasowego funkcjonariusza propozycji dalszej służby lub pracy. Traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się natomiast z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie przepisów wprowadzających jak zwolnienia i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego (vide: postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2768/17; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby (por. także postanowienie NSA z dnia 13 września 2018 r. o sygn. akt I OSK 896/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2017 r. o sygn. akt III SAB/Gd 31/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r. o sygn. akt II SAB/Rz 77/17). Powyższe stanowisko zostało rozwinięte i uzupełnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 1044/18, w uzasadnieniu którego podniesiono, że "Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 ustawy wprowadzającej, każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej." Zwrócić należy też uwagę, że w pozwie z dnia [...] września 2017 r. skarżący wniósł o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] września 2017 r. i przywrócenia do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach służby i uposażenia obowiązującego przed [...] września 2017 r. Są to pojęcia z zakresu prawa cywilnego i nie mają one odpowiedniego zastosowania w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego, który zawsze konkretyzuje decyzja administracyjna. Oznacza to, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego. Nie wiadomo bowiem jaki jest zakres wniosku skarżącego, zatem jakich działań organu oczekuje. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7 - 9 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczność jednoznacznego ustalenia zakresu żądania ściśle koresponduje bowiem z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego tj. z art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 8 § 1 k.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględni rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego co do rzeczywistych żądań strony pod adresem organu. Pozwoli to na uniknięcie sytuacji prowadzenia postępowania w kierunku czy też w celu, który nie był przez skarżącego zamierzony w momencie składania pozwu lub nawet zgoła jest sprzeczny z tym pozwem. Następnie w zależności od skonkretyzowanego wniosku skarżącego organ w sposób określony przepisami postępowania administracyjnego wyda stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając, że dla rozwiązania i mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe wymagana jest forma decyzji administracyjnej oraz przytoczonych powyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie takiego działania organu zabrakło, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.1302), orzekł jak w sentencji wyroku.