II SA/Wa 1984/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), Protokolant referent Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa postanawia: odrzucić skargę Minister Obrony Narodowej (dalej jako "MON" lub "organ") decyzją z dnia [...] października 2024 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] o odwołaniu gen. brygady A. J. (dalej "skarżący") z pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa z dniem [...] września 2024 r. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. MON, działając na podstawie 203 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. poz. 655, z późn. zm. dalej jako "u.o.o.") oraz § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 479), wyznaczył skarżącego na stanowisko służbowe Szefa Międzynarodowego Sztabu Wojskowego w kwaterze głównej NATO. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...]MON odwołał skarżącego z pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa z dniem [...] września 2024 r. W podstawie prawnej tej decyzji organ podał art. 203 ust. 2 pkt 1 u.o.o. oraz § 9 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 marca 2024 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U z 2024 r., poz. 480, dalej "rozporządzenie z dnia 27 marca 2024 r."). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że odwołanie żołnierza do kraju następuje z uwagi na potrzeby Sił Zbrojnych. Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2024 r. nr [...] organ, działając na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że stosownie do art. 203 ust. 2 pkt 1 u.o.o. do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa wyznacza: Minister Obrony Narodowej - żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe o stopniach etatowych od stopnia pułkownika (komandora) do stopnia generała (admirała) oraz na które wyznacza na podstawie przepisów odrębnych ustaw. Natomiast zgodnie z zapisem w § 9 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 27 marca 2024 r., organ może w każdym czasie wydać decyzję o odwołaniu żołnierza ze służby pełnionej poza granicami państwa do kraju, w przypadku gdy za jego odwołaniem przemawiają uzasadnione potrzeb Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podniósł, że podjęcie decyzji w sprawie odwołania żołnierza zawodowego z pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa w strukturach organizacyjnych Sił Zbrojnych należy do uprawnionego organu wojskowego, któremu w ramach przyznanych kompetencji przysługuje wyłączne prawo do kształtowania polityki kadrowej, stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych. MON wyjaśnił, że niestabilna pod względem bezpieczeństwa sytuacja międzynarodowa determinuje konieczność skupienia uwagi na służbach powołanych do ochrony granic RP oraz życia i zdrowia mieszkańców państwa polskiego. W kontekście powyższego, szczególnie w obliczu zagrożeń dla bezpieczeństwa naszego kraju, źródła, których upatrywać należy w zbrojnym ataku Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz agresywnej polityce Rosji i Białorusi, a także podejmowanych przez nich działaniach, organ wojskowy zobowiązany był bez zbędnej zwłoki do odwołania oficera z pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju, celem realizacji przez niego zadań w Rzeczypospolitej Polskiej niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa państwa polskiego. Organ podkreślił, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż organy wojskowe są autonomiczne, jeśli chodzi o politykę kadrową (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4127/21; 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1407/13). Podjęcie decyzji w sprawie sytuacji kadrowej żołnierza leży w gestii właściwego organu wojskowego, który w ramach przyznanych mu kompetencji posiada wyłączne prawo do kształtowania polityki kadrowej, zgodnie z potrzebami Sił Zbrojnych. W konsekwencji organ, dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, może rozstrzygnąć daną sprawę, uznając za istotne określone fakty i podniesione przez stronę argumenty, inne zaś, uznać za nieistotne dla rozstrzygnięcia. W trakcie dokonywania wspomnianej oceny, organ administracji publicznej winien mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, rozumiany w tym przypadku jako potrzeby Sił Zbrojnych. Ponadto MON wyjaśnił, że potrzeby Sił Zbrojnych stanowią naczelną i fundamentalną przesłankę kształtowania polityki kadrowej w zakresie usytuowania żołnierza zawodowego w strukturach organizacyjnych Sił Zbrojnych. Wojskowe przepisy pragmatyczne nie nakładają na organy wojskowe szczegółowego wykazania potrzeb zbrojnych w zakresie usytuowania żołnierza zawodowego w służbie. Z powyższych względów wystarczającym uzasadnieniem decyzji w sprawie odwołania żołnierza zawodowego z pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa jest wskazanie na potrzeby Sił Zbrojnych, co jest równoznaczne z celowością takiego rozstrzygnięcia. Organ wskazał również, że ma prawo doboru kadry żołnierzy zawodowych zajmujących kluczowe stanowiska służbowe zarówno pełniących zawodową służbę wojskową w kraju jak i na stanowiskach poza jego granicami. W decyzji tej organ zawarł pouczenie wskazujące, że stosownie do treści art. 123 ust. 3 pkt 3 u.o.o. skarga na tę decyzję do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) § 9 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenie z dnia 27 marca 2024 r. poprzez niewskazanie jakie uzasadnione potrzeby Sił Zbrojnych RP przemawiały za odwołaniem żołnierza zawodowego ze służby pełnionej poza granicami kraju; 2) § 9 ust. 3 rozporządzenie z dnia 27 marca 2024 r. poprzez niewyznaczenie nowego stanowiska służbowego albo przeniesienia do dyspozycji; 3) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez niewykazanie jaki interes społeczny stał za nadaniem skarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. 4) art. 214 § 4 u.o.o., poprzez wydanie skarżonej decyzji bez uprzedniego powiadomienia skarżącego z 30 dniowym wyprzedzeniem o zamiarze odwołania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2024 r.; 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3) wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący na wstępie przytoczył argumentację wskazującą, że, jego zdaniem, skarga jest dopuszczalna. W tym zakresie skarżący wyjaśnił, że u.o.o. kreuje dwie instytucje pozwalające na skierowanie żołnierza zawodowego do służby poza granicami RP. Są to wyznaczenie na stanowisko służbowe, regulowane art. 203 i następne u.o.o. oraz oddelegowanie regulowane art. 209 i następne u.o.o. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżący, po uzyskaniu zgody MON i wzięciu udziału w postępowaniu kwalifikacyjnym, wygrał konkurs na stanowisko w Kwaterze Głównej NATO. Niewątpliwie powinien zostać oddelegowany do pełnienia tego stanowiska. Argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest również fakt, że Siły Zbrojne RP nie wyznaczyły (bo Ministrowi Obrony Narodowej nie przysługiwało takie prawo) na zwolnione przez skarżącego stanowisko żadnego innego żołnierza zawodowego. Skarżący zarzucił, że z nieznanych mu przyczyn MON błędnie wydał decyzję w jego sprawie, "wyznaczając" go na stanowisko służbowe (które nie przysługiwało RP, ale skarżącemu, który wygrał postępowanie kwalifikacyjne). Zdaniem skarżącego decyzja MON nr [...] nigdy nie powinna zostać wydana w oparciu o art. 203 u.o.o., gdyż w sposób rażący, dostrzegalny prima facie, naruszała powszechnie obowiązujące normy wynikające z u.o.o. Taki sposób procedowania sprawy skarżącego niósł i niesie za sobą daleko idące konsekwencje prawne. Dalej skarżący podniósł, że zgodnie z art. 122 ust. 3 pkt 3 u.o.o. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje w sprawach wyznaczenia i przeniesienia na stanowisko służbowe oraz zwolnienia ze stanowiska służbowego, a także przeniesienia do dyspozycji. Oznacza to że ustawodawca uznał za właściwe podkreślić, że wszystkie decyzje organów wojskowych związane z wyznaczeniem na stanowisko służbowe mogą być kwestionowane poprzez kierowanie skargi do właściwych sądów administracyjnych. Skarżący zauważył, że odmiennie natomiast została uregulowana kwestia odwołania "oddelegowania". Zgodnie z art. 122 ust. 3 pkt 4 u.o.o. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje w sprawach delegowania do pełnienia obowiązków. Ustawodawca uznał za słuszne wyłączyć możliwość badania przez sąd decyzji tylko i wyłącznie w zakresie "delegowania", wychodząc z założenia, że uprzednia zgoda MON i udział w postępowaniu kwalifikacyjnym przez żołnierza, a następnie zwycięstwo w tym postępowaniu i w następstwie decyzja o oddelegowaniu, nie wymagają kontroli sądu administracyjnego. Skarżący podkreślił, że wyłączenie możliwości złożenia skargi do właściwego sądu administracyjnego ma charakter wyjątku. Wyjątek taki nie może podlegać interpretacji rozszerzającej. Tym samym uzasadniona jest wykładnia, w której - a contrario art. 122 ust. 3 pkt 4 u.o.o. - skarga do właściwego sądu administracyjnego przysługuje w sprawach odwołania oddelegowania. Ponadto skarżący zarzucił, że zarówno w wydanych w sprawie decyzjach MON nie wskazał jaka konkretnie potrzeba Sił Zbrojnych RP przemawiała za odwołaniem oddelegowania go z pełnienia służby w Kwaterze Głównej NATO. Skarżący zauważył, że w zaskarżonej decyzji MON wskazał: "Wyjaśnić należy, iż niestabilna pod względem bezpieczeństwa sytuacja międzynarodowa determinuje konieczność skupienia uwagi a służbach powołanych do ochrony granic RP oraz życia i zdrowia mieszkańców państwa polskiego." W ocenie skarżącego jeśli ten argument miałby być przyczyną odwołania go | z oddelegowania do kraju, to należy uznać, że przyczyna odwołania miała charakter pozorny. Pozorność w tym przypadku wynika z działań podjętych następnie przez MON, który nie wyznaczył skarżącego na żadne nowe stanowisko służbowe, które wiązałoby się z przeciwdziałaniem niebezpieczeństwu wskazanemu w treści skarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego daje to podstawę do twierdzenia, że nie istniały żadne przyczyny uzasadniające odwołanie skarżącego z oddelegowania. MON w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 122 ust. 1 u.o.o., od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, 1705 i 1860). W myśl z kolei ust. 3 pkt 3 cyt. przepisu, powyższych uregulowań nie stosuje się w sprawach wyznaczenia i przeniesienia na stanowisko służbowe oraz zwolnienia ze stanowiska służbowego, a także przeniesienia do dyspozycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi winien uprzednio zbadać, czy nie zachodzą przesłanki skutkujące jej odrzuceniem, określone w art. 58 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). W ocenie Sądu skarga jest niedopuszczalna. Sąd podziela stanowisko MON, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2024 r. o odwołaniu skarżącego z pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju, w istocie rozstrzyga o jego zwolnieniu ze stanowiska służbowego, i jako taka, w myśl art. 122 ust. 3 pkt 3 u.o.o. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach wyznaczenia i przeniesienia na stanowisko służbowe oraz zwolnienia ze stanowiska służbowego, a także przeniesienia do dyspozycji. W ocenie Sądu instytucja wyznaczenia żołnierza zawodowego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa jest szczególnym przypadkiem wyznaczenia żołnierzowi zawodowemu stanowiska służbowego. Powyższy wniosek wynika z treści art. 191 pkt 1-3 u.o.o., stosownie do którego żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową: na stanowisku służbowym (pkt 1), w uczelni wojskowej, szkole podoficerskiej, centrum szkolenia, ośrodku szkolenia, w których pobiera naukę (pkt 2), w dyspozycji (pkt 3). Przytoczony przepis statuuje katalog form pełnienia zawodowej służby wojskowej. W przepisie tym ustawodawca nie wyodrębnił pełnienia służby poza granicami państwa, jako formy pełnienia zawodowej służby wojskowej. Oznacza to, że ustawodawca uznaje taką formę pełnienia służby za równoważną z pełnieniem służby na stanowisku służbowym. Ponadto pełnienie służby poza granicami państwa materialnie spełnia przesłanki uznania za formę pełnienia służby wojskowej na stanowisku służbowym. W świetle art. 2 u.o.o., ilekroć w ustawie jest mowa o stanowisku służbowym, należy przez to rozumieć usytuowanie żołnierza oraz pracownika w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej (pkt 34). Skarżący pełnił służbę poza granicami państwa na stanowisku dowódcy Szefa Międzynarodowego Sztabu Wojskowego w kwaterze głównej NATO, a zatem, wyznaczając skarżącego do pełnienia służby poza granicami państwa, Minister Obrony Narodowej usytuował go w hierarchii służbowej tej instytucji. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na treść rozstrzygnięcia decyzji MON z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], na podstawie której skarżący rozpoczął służbę poza granicami państwa. W decyzji tej wskazano: "(...) wyznaczam na stanowisko służbowe: -SZEF [...] - IMS, BRUKSELA BELGIA (MIĘDZYNARODOWY SZTAB WOJSKOWY) - HQ NATO (KWATERA GŁÓWNA NATO) - WYKAZ STANOWISK SŁUŻBOWYCH PRZEZNACZONYCH DLA ŻOŁNIERZY ZAWODOWYCH PEŁNIĄCYCH SŁUŻBĘ POZA GRANICAMI PAŃSTWA W STRUKTURACH ORGANIZACJI MIĘDZYNARODOWYCH I MIĘDZYNARODOWYCH STRUKTURACH WOJSKOWYCH (...). Nadto, należy zwrócić uwagę na treść § 9 ust. 3 rozporządzenia dnia 27 marca 2024 r., który stanowi, że decyzją o odwołaniu żołnierza wyznaczonego do kraju zwalnia się go z zajmowanego stanowiska służbowego poza granicami państwa i wyznacza na stanowisko służbowe albo przenosi do dyspozycji. Biorąc powyższe pod uwagę uprawnione jest zatem stwierdzenie, że instytucja wyznaczenia żołnierza zawodowego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa jest szczególnym przypadkiem wyznaczenia żołnierzowi zawodowemu stanowiska służbowego, a w związku z tym odwołanie z pełnienia służby poza granicami państwa jest zwolnieniem ze stanowiska służbowego. Zdaniem Sądu, powierzenie funkcjonariuszowi obowiązków służbowych na innym stanowisku jest to akt kierownictwa wewnętrznego z zakresu administracji i ma na celu realizację polityki kadrowej w Wojsku Polskim. Ma charakter aktu organizacyjnego, służącego zaspokojeniu potrzeb kadrowych. Jest to sprawa wynikająca z zakresu podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Sprawa taka, stosownie do art. 5 pkt 2 p.p.s.a. - nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] lipca 2012 r. [...]) wywiódł, że uprawnienia i obowiązki żołnierzy zawodowych pozostają w ścisłym związku z wymaganiami, jakie wynikają z art. 26 Konstytucji. Ograniczenia dostępu do sądu żołnierza zawodowego w zaskarżonej regulacji, w sprawach związanych z zapewnieniem możliwości realizacji przez Siły Zbrojne zadań i celów, jakimi są ochrona niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnienie bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic, spełniają wymóg niezbędności. Nie byłoby bowiem możliwe pogodzenie spójnego i sprawnego działania Sił Zbrojnych z pełną kontrolą sądową nad decyzjami przełożonych dotyczącymi spraw ze stosunku służbowego żołnierzy zawodowych. Ustawowe ograniczenie prawa do sądu, określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji następuje więc ze względu na przesłankę bezpieczeństwa państwa, zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz zgodnie z wyrażoną w tym przepisie Konstytucji zasadą proporcjonalności. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.