II SA/Wa 1985/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę - Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienia z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku W. K. o przyznanie świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. W. K. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie mu świadczenia specjalnego w kwocie 5.000 zł "do ręki z wyrównaniem od 2005 r." Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, powołując się na art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku W. K. o przyznanie mu świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszy Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2005 r. odmawiającą przyznania wnioskodawcy renty specjalnej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2313/06, oddalił skargę W. K. na powyższe rozstrzygnięcie. Organ zaznaczył, że W. K. ubiegał się wówczas o przyznanie świadczenia specjalnego z uwagi na zły stan zdrowia i trudną sytuację socjalno-bytową. W ponownie złożonym wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego wnioskodawca nie wskazał i nie udokumentował żadnych innych okoliczności stanowiących przesłankę do uchylenia i zmiany decyzji ostatecznej. Powołując się na art. 61a § 1 K.p.a. organ wskazał, iż przepis ten stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego między innymi w sytuacji, gdy kierowane do organu żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Sprawa z nowego wniosku W. K. jest bowiem tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] października 2005 r. oraz z dnia [...] listopada 2005 r., a tożsamość dotyczy zarówno podmiotu (strona, organ), przedmiotu postępowania (żądanie wnioskodawcy), jak również podstawy prawnej (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) i faktycznej. Od postanowienia tego W. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie wnosząc o przyznania świadczenia specjalnego w kwocie 5.000 zł z wyrównaniem od 2005 r. We wniosku tym powołując się na pismo Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2006 r. podniósł, iż NSA miał wątpliwości co do prawidłowości przebiegu postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w jego sprawie. Kopię tego pisma załączył do wniosku. Poinformował też o naciskach politycznych na Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Prezes Rady Ministrów, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienia z dnia [...] września 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko zaznaczając, iż okoliczności wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mają znaczenia w sprawie o przyznanie świadczenia specjalnego. Złożony przez W. K. wniosek, chociaż przy użyciu innych sformułowań, to jednak wskazuje argumenty wymienione przez niego w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2005 r. Zatem wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej skutkowałoby rażącym naruszeniem prawa. Na powyższe postanowieniem z [...] października 2017 r. W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł, iż faktycznie zostały wydane wcześniej decyzje odmowne w jego sprawie, ale może ponownie ubiegać się o przyznanie świadczenia specjalnego. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). Zaznaczyć również należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. organ powołał okoliczność uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego poprzez wydanie ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2005 r. Z akt sprawy wynika, że Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] października 2005 r. odmówił przyznania W. K. świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2313/06 oddalił skargę W. K. wniesioną na tę decyzję. Z powyższego wynika, iż decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2005 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności. Przepis art. 16 § 1 K.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Wydanie przez organ ostatecznej decyzji powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie w tzw. trybie podstawowym bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Podkreślić należy, że wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniała zarówno tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa, a w konsekwencji, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a. Zaznaczyć należy, iż niniejsza sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. o przyznanie świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Motywując swe żądanie skarżący powołał się na te same okoliczności, które były powoływane przez skarżącego także we wcześniejszym wniosku z dnia [...] lipca 2005 r. oraz w toku postępowania zainicjowanego tym wnioskiem i były już przedmiotem oceny Prezesa Rady Ministrów przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2005 r. oraz z dnia [...] listopada 2005 r. Stan zdrowia skarżącego oraz jego sytuacja materialna, były już zatem przez organ analizowane w kontekście przesłanek do przyznania świadczenia specjalnego. W stanie faktycznym i prawnym istniejącym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia organ zasadnie zatem stwierdził, że okoliczności, na które powołał się skarżący w swym wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. zostały już wzięte pod uwagę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2005 r. Wydanie więc w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, w której doszłoby do ponownej oceny, czy skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego, spowodowałoby, że decyzją taka obarczona byłaby wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Prezesa Rady Ministrów odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.