II SA/Wa 1986/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącego A. M. kwotę 480,00 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 189/20 uwzględnił skargę A. M. na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 2019 r. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2019 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (...). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21 oddalił skargę kasacyjną Komendanta Rejonowego Policji [...] od ww. wyroku sądu I instancji. Sąd w wyroku tym za bezsporne uznał, że we wniosku z dnia [...] września 2019 r., skarżący powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. poz. 2102) żądał przeliczenia i wypłaty dodatkowego ekwiwalentu za urlop, zaś organ w odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2019 r. wskazywał, że nie ma podstaw prawnych dla wypłaty ekwiwalentu w innej wysokości niż ustalona dotychczas, podczas gdy jest on zobowiązany do rozpoznania sprawy zainicjowanej konkretnym wnioskiem w stosownej formie - przez wydanie decyzji administracyjnej. Za chybione sąd uznał stanowisko organu, jakoby przeszkodą dla procedowania w sprawie mógł być brak nowelizacji ustawy o Policji, gdzie uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 za niezgodny z konstytucją przepis zastąpiono by inną normą - określającą nowe reguły ustalenia świadczenia. Skutkiem wyroku Trybunał Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy z 1990 r. o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy z 1990 r. o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał, co oznacza, że brak jest prawnych przeszkód do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Zdaniem Sądu, do czasu określenia przez prawodawcę zasad uniwersalnych przyjmowania ilości dni roboczych w miesiącu dla potrzeb ustalenia wynagrodzenia za dzień przy ustalaniu ekwiwalentu dla funkcjonariuszy Policji - należy stosowny ułamek obliczyć przy zaokrągleniu do pełnych dni w miesiącu, mając na uwadze ilość dni roboczych i wolnych w przeciągu roku od uzyskania uprawnień emerytalnych przez danego funkcjonariusza. Analogicznie bowiem prawodawca określił zasadę w odniesieniu do innych służb mundurowych, gdzie przyjęto regułę uniwersalną. Przy obliczaniu ekwiwalentu nakazano uwzględnić za każdy dzień 1/21 bądź 1/22 uposażenia miesięcznego. Niezależnie od powyższej sprawy, A. M. wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...], na podstawie art. 115a ustawy o Policji, o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 196 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz urlopu dodatkowego w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmówił ponownego obliczenia i wypłaty A. M. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 151 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] września 2019 r. Po rozpoznaniu odwołania Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z ustaleń w tej sprawie, w związku z wejściem w życie z dniem 1 października 2020 r. nowych regulacji dotyczących prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, za urlop przysługujący sprzed dnia 6 listopada 2018 r., tj. za 151 dni, ekwiwalent został naliczony i wypłacony w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień, natomiast za 45 dni urlopu przysługującego po dniu 6 listopada 2018 r. naliczono i wypłacono ekwiwalent pieniężny w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień. Podstawą odmowy A. M. ponownego obliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 151 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego stanowił art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2294/21 po rozpoznaniu skargi A. M. uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ winien zastosować się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018 r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przedmiotem zaś skargi A. M. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] września 2023 r. jest decyzja Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, a także niewykorzystany czas wolny w części niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Rozstrzygnięcia te zostały wydane po ponownym rozpoznaniu wniosku A. M. z dnia [...] września 2019 r. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 189/20 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organy obu instancji wskazały art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji. Komendant [...] Policji uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że skoro A. M. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] września 2019 r., a należny w związku z tym zwolnieniem ekwiwalent pieniężny za 196 dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych i dodatkowych - stosownie do wniosku strony, która tego faktu nie kwestionuje - został wypłacony, to przy braku wypracowanego czasu wolnego od służby, który strona uprzednio wykorzystała w okresie od dnia [...] maja 2018 r. do dnia [...] lipca 2018 r., brak jest możliwości wypłaty świadczenia pieniężnego tytułem niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz urlopu dodatkowego, a także niewykorzystanego czasu wolnego od służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji w części niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Organ stwierdził, że wbrew sugestiom strony skarżącej przedmiotowa sprawa nie została rozstrzygnięta uprzednio decyzją ostateczną. Sprawa zainicjowana wnioskiem A. M. z dnia [...] listopada 2020 r. dotyczyła bowiem odmowy ponownego obliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 151 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem [...] września 2019 r., za który stronie wypłacono ekwiwalent w niższej wysokości, co wynika zarówno z wydanej w tej sprawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], oraz decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], jak również wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt Il SA/Wa 2294/21 (zaskarżonego do Naczelnego Sądu Administracyjnego). Pismem z dnia [...] września 2023 r. A. M. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...]. W skardze zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 i nast. k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, 2. art. 115a ustawy o Policji, w części niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 poprzez odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby, 3. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 9 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, 4. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, a tym samym uniemożliwienie realizacji gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu pieniężnego zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. K 7/15. Skarżący z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów zastępstwa sądowego w wysokości 480,00 złotych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Analizując sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, ONSA 1981/1, poz. 47, decyzja organu administracji rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata) por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 277/21, LEX nr 3187171: "Decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o eliminacji tej pierwszej z obrotu prawnego na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej (podmiotowo i przedmiotowo) z załatwioną wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest bowiem wyłącznie po wyeliminowaniu tej pierwszej w ustalonym przez prawo trybie. Zatem, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji" - por. też wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1518/10, LEX nr 965915, według którego wydanie kolejnej decyzji w sprawie, w której skarżący wystąpił z wnioskiem tożsamym z poprzednio składanymi, rozpoznawanymi już decyzjami Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, spowodowałoby, że byłaby ona nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 3, a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 909/19, LEX nr 2744022: "Istnienie dwóch decyzji w tej samej sprawie administracyjnej rozstrzygających tę sprawę co do istoty wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy". "Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy" (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego opublikowano: LEX/el. 2021). Zarówno wniosek skarżącego z dnia [...] września 2019 r., jak i jego kolejny wniosek z dnia [...] listopada 2020 r. były składane do Komendanta Rejonowego Policji [...] w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Przy czym kolejny wniosek stanowił niejako "aktualizację" wniosku pierwszego w związku z nowelizacją art. 115a ustawy o Policji dokonaną ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie z dniem 1 października 2020 r. W rozstrzyganej sprawie, w świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że w momencie wydania przez Komendanta [...] Policji decyzji z dnia [...]sierpnia 2023 r. nr [...], w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja administracyjna tego organu z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] również rozstrzygająca sprawę w tym samym przedmiocie. Decyzje te wydane zostały w oparciu o tę samą podstawę prawną, tj. o art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] mimo, iż została uchylona przez Sąd wyrokiem z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2294/21 (wraz z decyzją utrzymaną nią w mocy) pozostaje w obrocie prawnym, ponieważ wyrok ten nie jest prawomocny. Dopiero wyrok prawomocny wiąże strony postępowania i sąd, który go wydał, wiąże też inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych – także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.). Zatem skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego uchylonych przez Sąd decyzji następuje dopiero od daty uprawomocnia się wyroku ze skutkiem ex nunc, a więc dopiero od daty wydania prawomocnego orzeczenia. Spowodowało to zatem sytuację, że w obrocie prawnym istnieją dwie decyzje ostateczne dotyczące tego samego podmiotu, tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy, bowiem decyzje te dotyczą tej samej osoby, obydwie rozstrzygają kwestię ekwiwalentu pieniężnego oraz obydwie zostały wydane w oparciu o tożsame regulacje prawne. Jak wskazano powyżej decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej (480 złotych), Sąd postanowił, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), jak w punkcie 2 sentencji wyroku.