II SA/Wa 1987/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Joanna Kube, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rolniczej w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z [...] września 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 z późn. zm.), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] czerwca 2012 r. o odmowie przyznania C. S. (dalej jako skarżąca) prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z [...] marca 2012 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o przyznanie jej renty inwalidzkiej w drodze wyjątku. W jego uzasadnieniu argumentowała, że jest w bardzo trudnej sytuacji rodzinnej i finansowej i wymaga opieki osób drugich, gdyż nie radzi sobie w żadnych czynnościach życiowych. Podała, że przeszła 2 operacje związane z [...] oraz wskazała na związane z chorobą wysokie koszty leczenia. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z [...] czerwca 2012 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że zgodnie z art. 55 ww. ustawy przesłanki warunkujące przyznanie renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, tj. brak niezbędnych środków utrzymania, niemożność ich uzyskania ze względu na wiek lub stan zdrowia oraz niemożność uzyskania prawa do świadczenia ustawowego wskutek szczególnych okoliczności muszą wystąpić łącznie, a niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego organ zważył, że skarżąca po wydzierżawieniu w 2003 r. części gospodarstwa rolnego, co spowodowało wyłączenie z ubezpieczenia społecznego rolników z mocy ustawy, nie złożyła wniosku o objęcie tym ubezpieczeniem z tytułu prowadzenia działalności na pozostawionych gruntach. Wniosek taki został złożony po 6 latach, tj. [...] stycznia 2009 r. i dopiero od tej daty ubezpieczenie jest kontynuowane. W ocenie organu w powyższym okresie nie zaistniały szczególne okoliczności uniemożliwiające podjęcie przez skarżącą zatrudnienia, zwłaszcza, że nie była orzeczona wobec niej całkowita niezdolność do pracy. Także sytuacja materialna skarżącej - w ocenie organu - nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla przyznania jej wnioskowanego prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że w ostatnim dziesięcioleciu legitymuje się 4 latami, 3 miesiącami i 1 dniem ubezpieczenia emerytalno-rentowego, a nieopłacania składek przez 9 miesięcy brakujące do wymaganych ustawą 5 lat wynikało z trudnej sytuacji życiowej. Podała również, że podejmowała próby znalezienia pracy (była zarejestrowana jako osoba bezrobotna), ale okazały się one bezskuteczne z powodu trudnej sytuacji na rynku pracy. Środki finansowe jakimi dysponowała rodzina nie pozwalały na jakiekolwiek dodatkowe wydatki. Nadto skarżąca zwróciła uwagę na swój stan zdrowia – w 2011 r. wykryto u niej [...], który się stale pogarsza. Wymaga on aby na stałe przebywał z nią ktoś z rodziny w celu świadczenia opieki. Konieczność przebywania z opiekunem, koszty leczenia, dojazdu do lekarza powodują, że skarżąca nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wskazaną na wstępie decyzją, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu, powołując się ponownie na treść przepisu art. 55 ust. 1 ww. ustawy, organ podkreślił, że przesłanki, które warunkują przyznanie renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku muszą wystąpić łącznie, a niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W dalszej kolejności organ podał, że łączny okres podlegania przez skarżącą ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu wynosi ponad 21 lat, z czego na ostatnie 10 lecie przypada 4 lata, 3 miesiące i 1 dzień. Organ wskazał, iż z przedstawionej dokumentacji nie wynika, aby niespełnienie warunków do świadczenia ustawowego spowodowane było okolicznościami, na które skarżąca nie miała wpływu. Wydzierżawiając w styczniu 2003 r. gospodarstwo rolne skarżąca sama pozbawiła się możliwości podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i mimo takiej możliwości z wnioskiem o ponowne objęcie tym ubezpieczeniem wystąpiła dopiero po 6 latach, tj. [...] stycznia 2009 r., co skutkowało brakiem prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy. Zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika KRUS skarżąca została uznana za okresowo całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym od lutego 2012 r. do lutego 2013 r., jednakże całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym nie jest wystarczającą podstawą do przyznania świadczenia na mocy art. 55 ww. ustawy. Sama zaś trudna sytuacja materialna i życiowa nie jest dostateczną przesłanką do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które nie ma charakteru socjalnego i jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy potrzeby są uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, C. S. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 K.p.a. poprzez nieustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nierozpatrzenie ponownie stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, 2. rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 55 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez jego błędną interpretację. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organ powierzchownie odniósł się do przyczyn nieopłacania składek, wymienionych we wniosku z [...] lipca 2012 r. W związku z powyższym powtórzyła swoją dotychczasową argumentację. Zarzuciła, że organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie sprawy, w tym nie poddał analizie dodatkowych informacji i dokumentów przedłożonych przez nią przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżącej organ obowiązany jest dokonać wnikliwej oceny spełnienia wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia. W przedmiotowej sprawie organ uchybił obowiązkom wynikającym ze wskazanych na wstępie skargi przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] września 2012 r. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak dokładnego wyjaśnienia i rozpatrzenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co świadczy o naruszeniu przez organ przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z brzmieniem art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego może przyznać emeryturę, rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy lub rentę rodzinną rolnikowi lub domownikowi lub członkom rodziny zmarłego rolnika lub domownika, pomimo niespełnienia, wskutek szczególnych okoliczności, warunków określonych w ustawie, jeżeli zainteresowana osoba nie ma niezbędnych środków utrzymania i nie może ich uzyskać ze względu na wiek lub stan zdrowia. Świadczenie takie przyznaje się w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiedniego świadczenia z ubezpieczenia emerytalno-rentowego (art. 55 ust. 2). Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania przez rolników (domowników lub członków rodziny zmarłego rolnika lub domownika) prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna - pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ustawa zaś pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa KRUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Kasy może przyznać...", co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa KRUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści mającego zastosowanie w sprawie przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty rolniczej na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony jak wskazano powyżej przesłanki zawarte w art. 55 ust. 1 ustawy, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 55a w zw. z art. 52 ww. ustawy w zw. z art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 ze zm.). Prezes KRUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes KRUS, wydając zaskarżone rozstrzygnięcia, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Przy orzekaniu przez Prezesa KRUS w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w normalnym trybie. W rozpoznawanej sprawie istotne było zatem ustalenie, czy brak uprawnień do świadczenia ustawowego nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami. Za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 55 ust. 1 ww. ustawy przyjmuje się, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Przy czym okoliczność ta musi pozostawać w związku przyczynowym z brakiem uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, musi być obiektywna oraz niezależna od wnioskodawcy, który pomimo dołożenia należytej staranności nie był w stanie zapobiec jej skutkom. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, zgodnie z którym za szczególną okoliczność, wskutek której zainteresowana osoba nie nabyła uprawnień do świadczenia ustawowego można uznać chorobę uniemożliwiającą dalszą pracę i uzyskanie tych uprawnień, w sytuacji gdy do ujawnienia choroby doszło w czasie trwania zatrudnienia czy też ubezpieczenia. W rozpoznawanej sprawie okoliczności związane z chorobą skarżącej zostały przez organ zupełnie pominięte. Nie ulega wątpliwości, że choroba na którą cierpi skarżąca – [...], jest zdarzeniem nagłym i niezależnym od skarżącej, którego skutków nie mogła przezwyciężyć. Chorobę zdiagnozowano u skarżącej w 2011 r., a więc w czasie gdy ponownie podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników. W sprawie istotne jest również i to, że w ostatnim dziesięcioleciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżąca udowodniła 4 lata, 3 miesiące i 1 dzień okresów objętych ubezpieczeniem, a zatem do wymaganych 5 lat zabrakło jej 9 miesięcy. Tak więc gdyby nie choroba, można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że nabyłaby uprawnienia do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie, zwłaszcza że w momencie początku choroby miała 48 lat. Organ w zaskarżonej decyzji nie podjął się takiej oceny wskazanych faktów pod kątem przesłanki szczególnych okoliczności z art. 55 ust. 1 omawianej ustawy, co stanowi o naruszeniu wskazanych powyżej przepisów regulujących postępowanie przed organem. Nie przesądzając zatem, czy w niniejszej sprawie nagła i ciężka choroba skarżącej stanowi taką "szczególną okoliczność" w rozumieniu art. 55 ust. 1 ustawy, Prezes KRUS rozpoznając sprawę ponownie winien rozważyć fakt powstania całkowitej niezdolności do pracy w trakcie podlegania ubezpieczeniu pod kątem spełniania brakującej przesłanki szczególnych okoliczności, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.