II SA/Wa 1987/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. oddala skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243) oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), po rozpatrzeniu wniosku K. z siedzibą w W. (K.) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE) decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmawiającej częściowo K. udostępnienia żądanej we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. informacji publicznej dotyczącej przeprowadzonych przez Prezesa UKE testów zawężenia marży (Testy MS) w odniesieniu do promocji detalicznych O. z siedzibą w W. (O.) dotyczących usługi dostępu do internetu zapewnionej w podstawowej klasie ruchu, określonych jako oferty pakietowe 2W oraz 3P (Testowane Usługi) – w zakresie, w jakim Wniosek I dotyczy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa operatorów przekazujących dane kosztowe na potrzeby zasilenia narzędzia Testów MS (OPDK), tj. odmawiającej udostępnienia żądanych przez K. w pkt 20 Wniosku I informacji w zakresie udostępnienia konkretnych wysokości sumy kosztów hurtowych (CH), sumy kosztów sieciowych (CP), sumy kosztów detalicznych (CD) i poziomu rozsądnej marży (M) oraz w pkt 21 Wniosku I w zakresie udostępnienia konkretnych wysokości kosztów hurtowych (CH), sumy kosztów sieciowych (CP), sumy kosztów detalicznych (CD), kosztów świadczenia usługi wiązanej jako całości (CUW), kosztów świadczenia mającego odpowiednik w Usługach Regulowanych (CUR) oraz poziomu rozsądnej marży (RM), uwzględnionych przez Prezesa UKE przy przeprowadzaniu Testu MS Testowanych Usług (Wartości Średnie), w dniu [...] września 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Informacje objęte odmową udostępnienia w niniejszej sprawie, tj. Wartości Średnie, to wartości liczbowe opisujące przeciętny poziom miesięcznych kosztów ponoszonych przez OPDK, świadczącego usługę detaliczną przy wykorzystaniu regulowanych usług hurtowych O., w podziale na kategorie: sumę kosztów hurtowych (CH), sumę kosztów sieciowych (CP), sumę kosztów detalicznych (CD), poziom rozsądnej marży (M) oraz kosztów świadczenia usługi wiązanej jako całości (CUW) i kosztów świadczenia produktu mającego odpowiednik w Usługach Regulowanych (CUR). Wyznaczane one są przez Prezesa UKE w oparciu o szczegółowe jednostkowe dane kosztowe przekazywane przez OPDK w ramach procedury zbierania danych koniecznych do przeprowadzenia Testów MS. OPDK mają prawo zastrzeżenia przekazanych danych kosztowych jako tajemnicy swojego przedsiębiorstwa. Informacje te bowiem z istoty swej posiadają znaczną wartość gospodarczą dla OPDK i nie są ujawniane przez OPDK do wiadomości publicznej. W przypadku przekazania ich Prezesowi UKE w celu wykorzystania przy przeprowadzaniu Testów MS zasadne jest, w sytuacji ich zastrzeżenia przez OPDK jako tajemnicy przedsiębiorcy, aby były objęte ochroną ze strony Prezesa UKE, przewidzianą przepisami powszechnie obowiązującego prawa dla takich właśnie danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Żądanie K., wyrażone w pkt 20 i 21 Wniosku I, dotyczy właśnie przekazania informacji wyznaczonych przez Prezesa UKE na podstawie danych kosztowych OPDK Wartości Średnich, zawierających w opinii Prezesa UKE, tajemnicę przedsiębiorstwa OPDK. W ocenie Prezesa UKE, ujawnienie K. informacji o Wartościach Średnich zrodzić może poważne ryzyko powstania takiego skutku, że K., wiążąc informacje o Wartościach Średnich z posiadanymi danymi dotyczącymi oferty usług telekomunikacyjnych określonych przedsiębiorców oraz pozostałą wiedzą o rynku telekomunikacyjnym, pozyskaną, czy to w wyniku udziału w postępowaniach administracyjnych toczących się przed Prezesem UKE, czy też od własnych członków, będzie mogła, w oparciu o te dane, ustalić koszty jednostkowe (wyjściowe) poszczególnych OPDK, przekazane Prezesowi UKE na potrzeby zasilania narzędzia Testu MS. W konsekwencji będzie mogła pozyskać wiedzę na temat, który przedsiębiorca i jakimi jednostkowymi danymi kosztowymi zasilił model analityczny wykorzystywany przez Prezesa UKE do ustalenia przeciętnych kosztów ponoszonych w danym przedziale czasowym przez OPDK. W ocenie Prezesa UKE nie ulega wątpliwości, że Wartości Średnie, jako informacje pozwalające na ustalenie kosztów jednostkowych przedstawionych przez OPDK na potrzeby stworzenia modelu analitycznego wykorzystywanego przy przeprowadzaniu Testów MS, posiadają znaczną wartość gospodarczą – zarówno dla danego OPDK, jak i jego konkurencji. Dostęp do Wartości Średnich stwarza poważne ryzyko umożliwienia poznania szczegółowego modelu działalności gospodarczej konkretnego OPDK. Przekazanie takich informacji K. umożliwiłoby zrzeszonym w niej przedsiębiorcom uzyskanie znacznej przewagi konkurencyjnej, związanej z pozyskaniem szczegółowych informacji o wolumenach sprzedaży usług detalicznych, strukturze wydatków i innych informacji wrażliwych dotyczących modelu biznesowego bezpośrednich konkurentów danego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, a poprzez porównanie swoich kosztów świadczenia usług z kosztami OPDK mogliby zidentyfikować obszary wymagające zmiany, a ostatecznie stworzyć ofertę jeszcze bardziej konkurencyjną w stosunku do OPDK. Ujawnienie żądanych przez K. informacji oznaczałoby zdecydowane osłabienie pozycji konkurencyjnej, a w rezultacie konieczność ponoszenia zwiększonych nakładów na prowadzenie przedsiębiorstwa, co wiązałoby się bezpośrednio z utratą potencjalnych zysków. Żądane przez K. informacje zostały przekazane Prezesowi UKE w związku z realizacją jego ustawowych zadań, o których mowa w art. 192 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Z ich charakteru wynika, iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej. OPDK podjęli działania niezbędne w celu zachowania ich poufności poprzez opatrzenie informacji kosztowych, wykorzystanych przy przeprowadzaniu Testów MS, klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa OPDK". K., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Pełnomocnik K. zarzucił organowi, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył następujące przepisy: 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 77 § 1 powołanej ustawy, " przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych Prezesowi UKE przez różnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, które doprowadziło do stwierdzenia Prezesa UKE, że uśrednione dane użyte przez Prezesa UKE na potrzeby przeprowadzenia Testów MS [Testów Margin Squeeze] można uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa, [bez wskazania, którego przedsiębiorstwa], gdyż rzekomo można na ich podstawie dane przekazywane Prezesowi UKE przez poszczególnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych; 2) art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w zw. z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.) polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że informacja dotycząca opłat za usługi hurtowe oraz informacja dotycząca kosztów przyrostowych, żądana przez K. w trybie dostępu do informacji publicznej jest tajemnicą przedsiębiorstwa, lecz nie wiadomo którego przedsiębiorstwa. Pełnomocnik K. podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozważenie uchylenia decyzji poprzedzającej oraz zasądzenie na rzecz K. kosztów postępowania. Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związane granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 powołanej ustawy. Zasadniczą kwestią, która musiała zostać rozstrzygnięta w rozpoznawanej sprawie, to czy objęte żądaniem informacje publiczne korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.), który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (...). Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy, w którym ustawodawca określił przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Do kręgu tych podmiotów niewątpliwie należy Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej - art. 4 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest prawem publicznym, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Analizując użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, należy odwołać się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy pomiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Obowiązkiem zatem organu dysponującego żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmującego zastrzeżenie było dokonanie oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Prezes UKE biorąc pod uwagę, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, przedmiotowej analizy dokonał i zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją o znacznej wartości dla przedsiębiorcy, która powinna podlegać ochronie prawnej. Wskazać należy, że organ trafnie ocenił, że żądane informacje posiadają dla przedsiębiorcy(ów) wartość ekonomiczną, gdyż jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski, pozwoli pozyskać nowych klientów, itp. Prezes UKE w bardzo obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał, iż przekazane przez OPDK informacje są ściśle związane z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą i mają dla nich niewątpliwą wartość gospodarczą. Wejście w posiadanie przez osoby trzecie (podmioty gospodarcze) żądanych informacji może mieć w konsekwencji wpływ na ich pozycję konkurencyjną i może spowodować, że ceny proponowanych przez nie usług staną się korzystniejsze przy sprzedaży proponowanych przez nie usług. Ponadto wskazać należy, że informacje stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały przekazane Prezesowi UKE w związku z realizacją jego ustawowych kompetencji, o których mowa w art. 48 w zw. z art. 46 ust. 3 pkt 4 oraz art. 192 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Z charakteru tych informacji wynika, że nie mogą one dotrzeć do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej. W analizowanej sprawie, zdaniem Sądu, organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy zasadnie uznał, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu i należy wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. To, że organ nie wskazał konkretnego przedsiębiorcy (OPDK), który korzysta z ochrony, w ocenie Sądu nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że udostępnienie żądanych informacji spowoduje szkodę u jednego z nich. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.