II SA/Wa 1989/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Sławomir Antoniuk (spraw.), Sławomir Fularski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu socjalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] , wydaną na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, 8, 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 9 do uchwały nr LXX/2 182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 i 454) oraz § 24 ust. 1 w zw. z § 16 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 § 22 ust. 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 i Dz. Urz. Woj. Maz. z 2011 r. Nr 116, poz. 3676 oraz Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013 r., poz. 6), odmówił zakwalifikowania T. G. do wynajęcia lokalu socjalnego nr [...] przy Al. [...] na kolejny czas oznaczony, po wygaśnięciu dotychczasowej umowy najmu oraz umieszczenia ww. na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazano, iż T. G. wystąpił o wynajęcie lokalu socjalnego nr [...] przy Al. [...] w [...], na kolejny czas oznaczony, po wygaśnięciu dotychczasowej umowy najmu lokalu socjalnego. Wnioskodawca był najemcą przedmiotowego lokalu na podstawie umowy najmu zawartej w dniu 27 stycznia 2011 r., na czas określony tj. do dnia 31 grudnia 2012 r. Wskazany lokal składa się z 1 pokoju o powierzchni 12,02 m2 powierzchni użytkowej 19,59 m2. Średni miesięczny dochód w gospodarstwie domowym wnioskodawcy w okresie 6 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł 150,00 zł. Kryterium niedostatku dla gospodarstwa jednoosobowego w dniu złożenia wniosku wynosiło 1.038,93 zł. Na koncie lokalu występowały zaległości w opłatach za używanie lokalu (wnioskodawca nie dokonał wpłat za okres od listopada 2012 r. do lutego 2013 r.) oraz nie zostało podpisane porozumienie dotyczące spław zaległości. W świetle powyższego T. G. nie spełniał kryteriów określonych przepisem § 16 ust. 2 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009. Stosownie do tego przepisu, zawarcie umowy najmu na zasadach określonych w § 16 ust. 1 pkt 2 może nastąpić pod warunkiem, że dotychczasowy najemca nie zalega z opłatami za korzystanie z lokalu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony w przypadku występowania zaległości, jeśli zostało podpisane i jest realizowane porozumienie o spłacie zadłużenia. Dodatkowo, zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 1 tej uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu należy poddać wnikliwej analizie dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, zaś stosownie do § 22 ust. 5 informacje uzyskane w toku tej analizy mogą stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania wniosku. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez Komendę Rejonową Policji [...] T. G. nie przebywa w ww. lokalu na stałe, zaś aktualnego miejsca pobytu wyżej wymienionego nie udało się ustalić. Powyższe znajduje potwierdzenie w danych Administracji Domów Komunalnych nr [...]. Wniosek uzyskał negatywną opinię Komisji Mieszkaniowej. W tej sytuacji Zarząd Dzielnicy postanowił odmówić zakwalifikowania T. G. do wynajęcia lokalu socjalnego nr [...] przy Al. [...] w [...] na kolejny czas oznaczony, po wygaśnięciu dotychczasowej umowy najmu oraz umieszczenia wyżej wymienionego na liście osób oczekujących na najem lokalu. T. G., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kwestionując ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały skarżący podniósł, iż nie zalegał z opłatami za zajmowany lokal. Przeciwnie, w dniu składania wniosku na stanie lokalu widniała znacząca nadpłata. Ponadto nie jest prawdą, iż w przedmiotowym lokalu skarżący nie zamieszkiwał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu podniósł, że dniu podjęcia przez Zarząd Dzielnicy [...] uchwały nr [...] na koncie lokalu widniały zaległości w opłatach za lokal oraz nie zostało podpisane porozumienie o spłacie zadłużenia, co potwierdzają notatki służbowe (karta nr 254 - brak wpłat za listopad, grudzień 2012 r. i styczeń, luty 2013 r.) oraz pismo z Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami (karta nr 282). Zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o przyznaniu T. G. dodatku mieszkaniowego miesięczne wydatki za lokal nr [...] przy Al. [...]w [...] wyniosły 82,17 zł, zaś kwota przyznanego dodatku mieszkaniowego 57,52 zł. Nadto, zgodnie z informacjami przekazanymi przez Komendę Rejonową Policji [...] T. G. nie przebywał w przedmiotowym lokalu na stałe. Powyższe znajduje potwierdzenie w danych Administracji Domów Komunalnych nr [...] (obecnie ADK — 1). W tej sytuacji Zarząd Dzielnicy [...], mając na względzie treść § 16 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 powołanej uchwały, odmówił zakwalifikowania skarżącego do wynajęcia lokalu nr [...] przy Al. [...]w [...] . Jednocześnie pełnomocnik organu nadmienił, że przepisy art. 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), określające zakres obowiązywania k.p.a., wyłączają możliwość zastosowania procedury administracyjnej w sprawach najmu lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego, gdyż sprawy te nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej (w rozumieniu art. 104 i nast. k.p.a.). Szczególny - administracyjny tryb najmu obowiązywał w przeszłości pod jurysdykcją ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe i wówczas przydział mieszkań odbywał się w drodze decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu instancyjnym. Ustawa Prawo lokalowe utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, co nastąpiło z dniem 12 listopada 1994 r. Od tej daty sprawy z zakresu najmu lokali pozostających w dyspozycji gminy nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych, lecz wprowadzona została zasada regulowania najmu lokali mieszkalnych umowami cywilnoprawnymi. Z uwagi na powyższe terminy wskazane w k.p.a. nie mają zastosowania przy rozpatrywaniu wniosków o wynajęcie lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Obecnie sprawy z zakresu najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy reguluje Kodeks cywilny oraz ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw Iokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), a dodatkowo prawo miejscowe obowiązujące na terenie danej gminy. Zgodnie z procedurą rozpatrywania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy określoną w powołanej uchwale, wnioski o zawarcie umowy najmu lokalu, po przeanalizowaniu i weryfikacji, przedstawiane są Komisji Mieszkaniowej Rady Dzielnicy do zaopiniowania, a następnie zarządowi dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Od momentu złożenia wniosku przez T. G., Urząd rozpoczął zbieranie i kompletowanie dokumentów niezbędnych do prawidłowego jego rozpatrzenia. Konieczne było m.in.: przeprowadzenie analizy dotychczasowego sposobu korzystania z omawianego lokalu, sprawdzenie w dostępnych bazach danych, czy wnioskodawca nie jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie m.st. Warszawy, jak również wystąpienie z wnioskami o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych. Po weryfikacji ww. wniosku o najem lokalu oraz skompletowaniu niezbędnych dokumentów, sprawa wynajęcia lokalu socjalnego została przekazana do zaopiniowania przez Komisję Mieszkaniową Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Następnie omawiany wniosek został rozpatrzony przez Zarząd Dzielnicy [...]. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, iż uchwała nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r. została podjęta z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że uchwała Zarządu Dzielnicy Miasta Stołecznego Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Skarga na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] w niniejszej sprawie została zgodnie z art. 52 § 4 P.p.s.a. poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji należało ją uznać za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podkreślić w tym miejscu należy, że podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały indywidualnej stanowiły przepisy uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Zarząd Dzielnicy [...] wydając zaskarżoną uchwałę powołał się na przepisy § 24 ust. 1 w zw. z § 16 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i § 22 ust. 5 ww. uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy. Powołany w uchwale przepis § 24 ust. 1 wskazuje na kompetencje zarządu dzielnicy do rozstrzygania o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Zgodnie z kolei z § 16 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 powołanej uchwały, po upływie okresu najmu lokalu socjalnego z dotychczasowym najemcą tego lokalu można zawrzeć nową umowę najmu tego samego lub innego lokalu na czas oznaczony nie dłuższy niż 5 lat - w przypadku nadal utrzymującej się szczególnie trudnej sytuacji życiowej dotychczasowego najemcy oraz pozostawania w niedostatku. Zawarcie umowy najmu na zasadach określonych w ust. 1 pkt 2 może nastąpić pod warunkiem, że dotychczasowy najemca nie zalega z opłatami za korzystanie z lokalu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku występowania zaległości, jeśli zostało podpisane i jest realizowane porozumienie o spłacie zadłużenia. W niniejszej sprawie organ doszedł do przekonania, iż w świetle zgromadzonego materiału aktowego skarżący nie spełnia powyższego warunku. W ocenie Sądu powyższe stwierdzenie organu nie zostało poprzedzone odpowiednim zgromadzeniem materiału dowodowego i wnikliwą jego analizą, do czego obliguje art. 16 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 1 ww. uchwały. Ustalenia organu w kwestii zalegania skarżącego z opłatami za zajmowany lokal socjalny budzą poważne wątpliwości w konfrontacji ze stanowiskiem przedstawionym przez skarżącego i jego pełnomocnika na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. Otóż z przedłożonych do akt sprawy kopii "ROZLICZENIA LICZNIKÓW" (kosztów zużycia ciepłej i zimnej wody w lokalu przy Al. [...]lok. [...]) z dnia 15 lutego 2012 r., wynika nadpłata w wysokości 450,80 zł. Z pisma zaś ZGN z dnia 29 października 2012 r. dotyczącego nadpłaty z rozliczenia liczników wody w lokalu nr [...] przy Al. [...]skierowanego do strony wynika, iż nadpłata w kwocie 681,07 zł została zaliczona na poczet zadłużenia lokalu nr [ ...] przy ul. [...], z którego skarżący został wcześniej eksmitowany do lokalu socjalnego. Dostrzec należy, iż § 16 ust. 2 powołanej uchwały pozwala na zawarcie kolejnej umowy najmu zajmowanego lokalu socjalnego pod warunkiem, że dotychczasowy najemca nie zalega z opłatami za korzystanie z lokalu. W realiach niniejszej sprawy, zobowiązania skarżącego dotyczą lokalu przy ul. [...] w [...], z którego został on eksmitowany wyrokiem sądu, przyznającym jednocześnie prawo do lokalu socjalnego. Zatem zawinione przez skarżącego zaległości w opłatach nie są związane z obecnie zajmowanym lokalem socjalnym, a w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na treść § 16 ust. 2 uchwały, tylko o taki lokalu może być mowa. Z powyższego zaś wynika, iż skarżący dysponował środkami pieniężnymi z rozliczenia liczników wody, na bieżące opłaty za lokal socjalny (w styczniu 2013 r. zaległości na koncie zajmowanego przez skarżącego lokalu wyniosły 76,35 zł oraz nie została uiszczona wpłata za luty 2013 r. – notatka k. 254). Trzeba wziąć pod uwagę, iż skarżący jest osobą bezrobotną, nie uzyskuje stałych dochodów i obecnie nie jest w stanie regulować zobowiązań za poprzednio najmowany lokal przy ul. [...] i obecnie zajmowany lokal socjalny. Wobec tego nie można przyjąć, iż podprowadził on do zadłużenia zajmowanego lokalu socjalnego, skoro nie uzyskał nadpłaty z rozliczenia wody na pokrycie bieżących opłat za ten lokal. Tych zaś okoliczności organ nie wziął pod uwagę bezkrytycznie przyjmując, iż skarżący nie spełnia przesłanki z powołanego przepisu. Nadto odmawiając zakwalifikowania skarżącego do wynajęcia lokalu socjalnego w kolejnym okresie oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu organ oparł się na przepisach § 22 ust. 2 pkt 1 i § 22 ust. 5 ww. uchwały. Przepis § 22 ust. 2 pkt 1 stanowi, że przy rozpatrywaniu wniosków, o których mowa w ust. 1 należy poddać wnikliwej analizie dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy. Zgodnie natomiast z zapisem zawartym w § 22 ust. 5 informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Powołując się na ww. przepisy organ stwierdził, iż wnioskodawca nie zamieszkuje w lokalu socjalnym przy Al. [...]lok. [...] na stałe. Twierdzenie to organ oparł na ustaleniach dokonanych przez Dzielnicowego Komendy Rejonowej Policji [...] (kontrole miejsca zamieszkania i rozmowy z sąsiadami), który nie zdołał doręczyć skarżącemu wezwania do stawiennictwa w WPZ ww. Komendy. Powyższe, w ocenie Sądu, nie dowodzi, iż skarżący w przedmiotowym lokalu stale nie zamieszkuje. Biorąc pod uwagę skromne dochody skarżącego (zadeklarował posiadanie kwoty 150 zł miesięcznie z tzw. zbieractwa) można z dużą dozą prawdopodobieństwa przyjąć, iż zerowy stan zużycia wody cieplej w podanym okresie wynikał z braku funduszy i oszczędności, a nie zaprzestania zamieszkiwania w tym lokalu. Skoro skarżący ze "zbieractwa" uczynił źródło dochodu, to jego częsta nieobecności w miejscu zamieszkania w czasie godzin pracy urzędów jawi się uzasadniona. Natomiast potencjalne unikanie przez skarżącego kontaktu z funkcjonariuszem Policji, choć niewątpliwie naganne, nie dowodzi zaprzestania stałego zamieszkiwania w ww. lokalu socjalnym. Opierając się na powyższych ustaleniach organ odmówił zakwalifikowania skarżącego do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, choć analiza materiału dowodowego, w ocenie Sądu, nie pozwala na wyprowadzenie wniosku, iż fakultatywna odmowa w tym wypadku ma oparcie w przesłankach § 22 ust. 5 ww. uchwały. Rozpatrując tego typu sprawy trzeba się kierować dyspozycją art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) który stanowi, że gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. W przepisie tym ustawodawca określił zatem kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, a osobami takimi są jak wskazuje powyższy przepis, osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Organ nie może zatem bez głębszej analizy pozbawiać możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu osobę, która spełnia podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z rażącym naruszeniem przepisów § 16 ust. 2 oraz § 22 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Zaszły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o przepis art. 147 § 2 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ, zobligowany będzie poddać wnikliwej analizie dotychczasowy sposób korzystania przez skarżącego z lokalu nr [...] przy Al. [...]w [...] , w tym poczynić ustalenia dotyczące okoliczność i przyczyn powstania po stronie skarżącego zaległości w opłatach za używanie tego lokalu i dopiero wtedy ocenić, czy poczynione ustalenia mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku skarżącego o wynajem lokalu socjalnego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 2 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 P.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały.