II SA/Wa 199/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. K. J., działając na podstawie 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 i 220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o wydanie zaświadczeń następującej treści: 1) "zaświadcza się, iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. numer [...] stanowiła deklaracyjną decyzję woli organu odmawiającą mi wypłacania należności publicznoprawnych równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tym samym stanowiła odmowę wykonalności prawomocnej oraz ostatecznej decyzji administracyjnej chronionej prawomocnym i merytorycznym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie II SA/Wa 1032/08 z dnia 14 stycznia 2009 r.", 2) "zaświadcza się, iż po prawomocnym i merytorycznym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Komendant Wojewódzki Policji i podległe mu służby i funkcjonariusze, podjęli działania i czynności w związaniu poleceniem KGP numer [...] z dnia [...] maja 2005 r., oraz wyłącznie w zakresie, w jakim zakres sprawy rozstrzygniętej prawomocnym i merytorycznym wyrokiem WSA w Warszawie II SA/Wa 1032/08 został wskazany wytycznymi na przyszłość przez Komendanta [...] bez kompletnych akt sprawy, zachowanych po tym wyroku w [...]". Wnioskodawca wskazał, iż wydanie powyższych zaświadczeń jest mu niezbędne jako szczególny środek dowodowy, "potwierdzający okoliczności związane z treścią żądanego zaświadczenia dla toczących się i możliwych do zainicjowania postępowań co do okoliczności faktycznych i prawnych". Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K., powołując w podstawie prawnej art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, objętej pkt 1 - 2 wniosku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] października 2016 r. drogą elektroniczną K. J., złożył w KWP w K. pismo, w którym wniósł o wydanie zaświadczenia o ww. treści, sprowadzającej się do tego, iż Komendant Wojewódzki Policji w K. poprzez swoje działania i wydane rozstrzygnięcia odmówił wykonania istniejącej decyzji, a dodatkowo czynności te podjął na polecenie Komendanta [...] nie posiadając kompletnych akt sprawy. Organ zaznaczył, iż w dniu [...] maja 2005 r. weszło w życie znowelizowane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2013 r., poz. 1130 ze zm.). Zgodnie ze znowelizowanymi przepisami emeryci i renciści Policji utracili prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, co potwierdził następnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Organy Policji, tj. Komendant Powiatowy Policji w K. i Komendant Wojewódzki Policji w K., działając na podstawie przepisów prawa, wydały decyzje o wygaśnięciu decyzji przyznającej K. J. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W odniesieniu do zainteresowanego taką decyzją jest ostateczna decyzja nr [...]w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o uchyleniu decyzji nr [...] w K. z dnia [...] lipca 2009 r. oraz o wygaszeniu z dniem [...] maja 2005 r. decyzji nr [...] w K. z dnia [...] listopada 1999 r. o przyznaniu K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozstrzygnięcia te zostały zweryfikowane prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1018/09, którym Sąd oddalił skargę K. J. Następnie organ wskazał, iż wydawanie zaświadczeń przez organy administracji reguluje dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub też osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ stwierdził, iż nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, gdyż takie zaświadczenie byłoby w oczywisty sposób sprzeczne ze znanymi organowi faktami i istniejącym stanem prawnym. Ponadto wskazał, że sprawa zainicjowana wnioskiem strony nie kwalifikuje się do załatwienia w trybie przewidzianym do wydania zaświadczenia określonego w dziale VII k.p.a. Wniosek zainteresowanego dotyczy w istocie kwestionowania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, którego zainteresowany nie posiada w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Spełnienie jego żądania w formie zaświadczenia jest niedopuszczalne, bowiem takie prawo może zostać przyznane jedynie w drodze rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. W zażaleniu na powyższe postanowienie, skierowanym do Komendanta [...], K. J. zarzucił naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 220 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia, które nie czyni zadość żądaniu zawartemu we wniosku z dnia [...] października 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Komendant [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż żądanie strony opiera się na regulacji art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. W takim przypadku wnioskodawca powinien wykazać swój interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia określonej treści, a także wskazać, w ramach jakiego rejestru stan faktyczny został utrwalony. W niniejszej sprawie strona w ogóle nie uzasadniła swojego wniosku. Ponadto okoliczności, do których odnosi się żądanie strony dotyczą stanu faktycznego prowadzonego przez organy Policji postępowania administracyjnego, zakończonego wyrokiem WSA w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 1018/09. Przy czym obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie ww. przepisów k.p.a. odnosi się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, natomiast nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze orzeczenia administracyjnego. W tej sytuacji, zdaniem organu II instancji, żądania strony nie można uznać za żądanie wydania zaświadczenia w rozumieniu przepisów działu VII k.p.a. Przedmiotem zaświadczenia nie może być polemika strony z orzecznictwem w ogóle, ani też życzenia istnienia określonego stanu rzeczy. Końcowo organ II wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wezwać stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do wykazania interesu prawnego oraz wskazania, w jakim zakresie określone przez nią żądanie odnosi się do uregulowań art. 217 i 218 k.p.a. W przypadku niewykazania tych elementów, należy rozważyć zastosowanie w sprawie regulacji art. 61a k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Komendanta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. K. J. wniósł o eliminację z obiegu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji celem wydania zaświadczenia żądanej treści. Skarżący zarzucił naruszenie art. 64, art. 61a, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wobec naruszenia art. 7, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80 w związku art. 217 i art. 220 k.p.a. poprzez próbę stosowania przez organ Policji w sprawie o wydanie zaświadczenia przepisów niedopuszczalnych, zastrzeżonych do orzeczeń merytorycznych. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 780 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy administracji publicznej kształtują stosunki administracyjnoprawne na zasadzie oficjalności, jak również na zasadzie skargowości, tj. na wniosek strony. Pismo strony, zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a., powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei wymagania w zakresie żądania strony są przez nią samą konkretyzowane i organ nie ma prawnej możliwości do dyskrecjonalnej zmiany owego żądania. Innymi słowy, o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ i tylko w razie wątpliwości co do charakteru żądania, organ jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powinność owa wynika z zasady ogólnej postępowania określonej w art. 9 k.p.a., bowiem to na organie spoczywa obowiązek czuwania, aby strona z powodu nieznajomości prawa, czy też nieprecyzyjnego sformułowania swoich żądań, nie poniosła uszczerbku w dochodzeniu swoich racji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże obowiązek ten dotyczy tylko pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten nie może być rozciągany na wszystkie pisma stron, w szczególności na te, które są w swej treści jasne i zrozumiałe. Jeśli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku, a nawet prawa, żądać ich sprecyzowania. Mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 2342/92, niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1134/05, publ. LEX nr 275439). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem K. J. z dnia [...] października 2016 r., skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., o wydanie zaświadczenia żądanej treści. We wniosku tym skarżący wskazał jednoznacznie jakiej treści zaświadczenia żąda od organu. Zaznaczył przy tym, że wydanie powyższych zaświadczeń jest mu niezbędne jako szczególny środek dowodowy "(...) dla toczących się i możliwych do zainicjowania postępowań co do okoliczności faktycznych i prawnych". Z treści wniosku skarżącego nie wynika, aby żądał rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy administracyjnej. Będąc związanym przedmiotem ww. wniosku Komendant Wojewódzki Policji w K., działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, objętej pkt 1 - 2 wniosku. W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, gdyż takie zaświadczenie byłoby w oczywisty sposób sprzeczne ze znanymi organowi faktami i istniejącym stanem prawnym. Wskazał nadto, że sprawa zainicjowana wnioskiem strony nie kwalifikuje się do załatwienia w trybie przewidzianym do wydawania zaświadczeń, określonym w dziale VII k.p.a. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli: (1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, (2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Z powyższego wynika, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: (1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, (2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania, albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, (3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie, a także w razie istnienia wątpliwości co do takiego stanu faktycznego czy prawnego. Przepisy działu VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń" w sposób pełny określają sposób procedowania organu w zakresie wniosku o wydanie zaświadczenia. Postępowanie o wydanie zaświadczenia, mające charakter uproszczony, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, a to z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1485/11, publ. LEX nr 1214528). Zaświadczenia zaś nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Na postępowanie wyjaśniające w rozumieniu ww. przepisu składają się czynności materialno-techniczne. W ramach takiego postępowania organ bada, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego poświadczenia żąda wnioskodawca. W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska Komendanta [...], iż w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności, że istnieje zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, który ma istotny wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. Przy czym znaczenia wymaga, że w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., a nie art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wyżej zaznaczono, skarżący we wniosku z dnia [...] października 2016r. wyraźnie i precyzyjnie wyartykułował swoje żądanie domagając się wydania zaświadczenia żądanej treści. Wskazał też z jakich powodów domaga się wydania zaświadczenia. Skoro zatem Komendant Wojewódzki Policji w K. odmówił - w formie postanowienia - wydania zaświadczenia o treści zgodnej z tym żądaniem, rzeczą Komendanta [...] była ocena tego postanowienia w postępowaniu zażaleniowym przy uwzględnieniu charakteru prawnego i zakresu postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń (dział VII k.p.a.). Tymczasem organ II instancji dokonał nieuprawnionej kwalifikacji wniosku skarżącego z dnia [...] października 2016 r. wskazując, że "nie można uznać żądania strony (...) za żądanie wydania zaświadczenia w rozumieniu przepisów działu VII k.p.a.". Jednocześnie organ II instancji niezasadnie nakazał zastosowanie trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. w celu wykazania przez stronę interesu prawego w wydaniu zaświadczenia oraz wskazania w jakim zakresie określone przez nią żądanie odnosi się do uregulowań art. 217 i 218 k.p.a. Niezasadnie również wskazał na zastosowanie przez organ I instancji art. 61a § 1 k.p.a. w przypadku zaniechania wykazania przez stronę ww. elementów, bowiem w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia, nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wniosek o wydanie zaświadczenia nie jest wnioskiem, o którym mowa w art. 61 k.p.a., bowiem nie wszczyna postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Z tej już tylko przyczyny nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do tego wniosku przepisu art. 61a k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia. Podzielić tym samym należało zarzuty skargi w tym zakresie. Postępowania o wydanie zaświadczenia nie można utożsamiać z postępowaniem administracyjnym prowadzonym na zasadach ogólnych. Zaświadczenie, o czym była już mowa powyżej, stanowi oświadczenie wiedzy organu, a nie oświadczenie jego woli i nie ma charakteru prawotwórczego, ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa), a ponadto, nie rozstrzyga żadnej sprawy. Potwierdza ono jedynie istnienie określonego stanu faktycznego bądź prawnego w oparciu o posiadane dane. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ze względu na ograniczony charakter ma na celu wyłącznie usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 1139/10, publ. LEX nr 1082571; wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, publ. LEX nr 594852). Właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1616/09, publ. CBOSA). Konkludując, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie Komendanta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. podlegało uchyleniu jako wydane z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym podjęte rozstrzygnięcie nie narusza zasady nieorzekania na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy skarżący domagał się rozpatrzenia jego wniosku przez organ Policji w trybie działu VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń". Ponownie rozpoznając zażalenie strony na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] października 2016 r. organ II instancji dokona jego oceny w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów działu VII k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.