II SA/Wa 199/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. N. na czynność Komendanta Biura Spraw Wewnętrznych Policji w przedmiocie odmowy wprowadzenia do Systemu Wspomagania Obsługi Policji godzin nadpracowanych w czasie pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] postanawia : odrzucić skargę Raportem z dnia [...] września 2023 r. (data wpływu do organu [...] września 2023 r.) A. N. (zwana dalej: skarżącą) zwróciła się do Komendanta Biura Spraw Wewnętrznych Policji (zwany dalej: organem) z wnioskiem o uwzględnienie 817 godzin nadpracowanych w trakcie pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] w latach 2004-2008, celem odbioru czasu wolnego od służby w powyższym wymiarze. W uzasadnieniu wniosku podała, że na podstawie rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., w dniu [...] lutego 2008 r. została przeniesiona z Komendy Rejonowej Policji [...] do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...]. W związku z powyższym zostało jej wystawione zaświadczenie dotyczące ilości dni niewykorzystanego urlopu oraz nadpracowanych godzin w wymiarze 817, które w oryginale złożyła w nowej jednostce pełnienia służby. Wskazała również, że w Komendzie Rejonowej Policji [...] wypracowała 125 nadgodzin, co zostało potwierdzone zaświadczeniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. W przedmiotowym zaświadczeniu nie uwzględniono jednak nadgodzin wypracowanych uprzednio w Komendzie Rejonowej Policji [...], których nie wykorzystała w ramach dni wolnych od służby. W związku z powyższym wystąpiła do Komendanta Rejonowego Policji [...] z wnioskiem o wystawienie właściwego zaświadczenia. W odpowiedzi otrzymała tylko pismo, z treści którego wynikało, że liczenie nadpracowanych przez nią w jednostce godzin rozpoczęto od poziomu zerowego, co zostało stwierdzone na podstawie grafików służby. Powyższe stanowisko Komendanta Rejonowego Policji [...] uniemożliwiło jej odebranie czasu wolnego w zamian za służbę pełnioną w wymiarze przekraczającym normę wskazaną przez przepisy ustawy o Policji. Do wniosku załączyła kserokopie: 1) zaświadczenia (bez daty) wystawionego przez Komendę Rejonową Policji [...] potwierdzającego, że ma do wykorzystania 817 godzin nadpracowanych; 2) zaświadczenia z dnia [...] sierpnia 2012 r. wystawionego przez Zastępcę Naczelnika Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji [...] potwierdzającego, że ma nadpracowane 125 godzin za okres pełnienia służby do dnia [...] września 2010 r.; 3) pisma Komendanta Rejonowego Policji [...] znak [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. dotyczącego liczby nadgodzin. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Komendant Biura Spraw Wewnętrznych Policji pismem znak [...] z dnia [...] września 2023 r. poinformował skarżącą, że rozpatrzył odmownie raport o uwzględnienie 817 nadgodzin, nadpracowanych w trakcie pełnienia służby w latach 2004-2008. W dniu [...] grudnia 2023 r. A.N. ponownie zwróciła się raportem do Komendanta Biura Spraw Wewnętrznych Policji, o wprowadzenie do Systemu Wspomagania Obsługi Policji (zwanego dalej: "SWOP"), 817 godzin nadpracowanych w trakcie pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...], celem odbioru czasu wolnego od służby w powyższym wymiarze. Do wniosku załączyła pismo Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] listopada 2023 r. potwierdzające, że na dzień przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] z dniem [...] lutego 2008 r. skarżąca posiadała 817 nadpracowanych godzin. Komendant Biura Spraw Wewnętrznych Policji w dniu [...] grudnia 2023 r. odmówił wprowadzenia do systemu SWOP 817 nadgodzin (adnotacja "ODMOWA" na raporcie). Następnie pismem znak [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. – po rozpoznaniu wniosku A. N. z dnia [...] grudnia 2023 r. o "pisemne uzasadnienie podjętej decyzji", organ poinformował skarżącą, że odmowa wprowadzenia nadgodzin do systemu SWOP nie jest decyzją i nie wymaga uzasadnienia. Wyjaśnił również, że Biuro Spraw Wewnętrznych Policji nie jest właściwe do weryfikacji nadgodzin wypracowanych przez skarżącą w poprzednich jednostkach organizacyjnych Policji. W ewidencji Biura pozostaje zaświadczenie sporządzone przez Naczelnika Wydziału [...] Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] stycznia 2020 r., sporządzone w związku z delegowaniem skarżącej z urzędu z dniem [...] lutego 2020 r. do czasowego pełnienia służby w Wydziale [...] Policji, z którego wynika, że A. N. w dniu delegowania posiadała 115 wypracowanych nadgodzin do dnia [...] czerwca 2019 r. i 51 nadgodzin wypracowanych w okresie od dnia [...] lipca 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. A. N., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień funkcjonariusza Policji, tj. odmowę wprowadzenia do sytemu SWOP 817 godzin nadpracowanych w trakcie pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...]". Skarżąca wniosła o: uchylenie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień funkcjonariusza Policji, tj. dokonanej przez organ odmowy wprowadzenia do sytemu SWOP 817 godzin nadpracowanych w trakcie pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] i uznanie, że skarżąca posiada 817 godzin nadpracowanych w trakcie pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...]; w razie nieuwzględnienia tego wniosku wniosła o zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia jej raportu z dnia [...] grudnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia do sytemu SWOP 817 godzin w trakcie pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] poprzez dokonanie zarejestrowania nadpracowanych godzin bądź wydania decyzji administracyjnej odmawiającej rzeczonej rejestracji. Skarżąca wniosła nadto o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 76 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, zwana dalej: K.p.a.) poprzez nieuwzględnienie (pominięcie) wydanego przez Komendanta Rejonowego Policji [...] w dniu [...] listopada 2023 r. zaświadczenia o posiadanych 817 godzinach nadpracowanych w trakcie pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] i w konsekwencji odmówienie ich zarejestrowania w systemie SWOP; 2. art. 104 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niewydanie decyzji administracyjnej, podczas gdy wobec odmowy zarejestrowania w systemie SWOP 817 godzin nadpracowanych w trakcie pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] czynność ta winna zostać dokonana w formie decyzji administracyjnej; 3. § 54 ust. 1 pkt 2 i § 79 ust. 2 i 3 Zarządzenia Nr 53 Komendanta Głównego Policji z dnia 4 grudnia 2023 r. w sprawie Systemu Wspomagania Obsługi Policji (SWOP) poprzez nie zarejestrowanie 817 godzinach nadpracowanych w trakcie pełnienia służby Komendzie Rejonowej Policji [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do uwzględnienia 817 nadgodzin i wpisania ich do systemu SWOP. Organ zaznaczył jednocześnie, że wskazane w skardze Zarządzenie Nr 53 Komendanta Głównego Policji z dnia 4 grudnia 2023 r. w sprawie Systemu Wspomagania Obsługi Policji (SWOP) weszło w życie 20 grudnia 2023 r., a więc w dacie późniejszej niż rozstrzygniecie wniosku skarżącej o wprowadzenie do systemu SWOP 817 nadgodzin. Dlatego też przepisy te nie miały zastosowania w sprawie będącej przedmiotem skargi, a tym samym Komendant Biura Spraw Wewnętrznych Policji nie mógł ich naruszyć. Ponadto organ zaznaczył, że funkcjonalność sytemu SWOP nie pozwala na wprowadzenie nadgodzin za lata 2004-2008, jak również brak jest możliwości wpisania nadgodzin do SWOP bez wskazania konkretnej daty ich wypracowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z treścią art. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają sprawy sądowoadministracyjne, czyli sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjnej, ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte nią są jedynie działania administracyjne określone w ustawie – w art. 3 § 2, art. 4 i art. 154 § 1 P.p.s.a. Wynikający ze wskazanych przepisów zakres właściwości sądów administracyjnych powoduje, że sprawy inne, niż wymienione w tych przepisach nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005). Skoro są to akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to przyjąć należy, że – aby podlegały kognicji sądu administracyjnego - muszą wywoływać dla określonego podmiotu (w tym przypadku funkcjonariusza Policji) skutki prawne. Ponadto jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2005r. (sygn. akt II GSK 96/05) do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. System Wspomagania Obsługi Policji, jest systemem teleinformatycznym wdrożonym i wprowadzonym do eksploatacji i użytku służbowego w Policji w 2014 r. na podstawie decyzji nr 102 Komendanta Głównego Policji z dnia 3 marca 2014 r. w sprawie określenia zadań jednostek i komórek organizacyjnych Policji w zakresie wdrożenia i eksploatacji Systemu Wspomagania Obsługi Policji (Dz. Urz. KGP z 2014 r. poz. 22 z poźn zm.). Obecnie funkcjonowanie SWOP reguluje zarządzenia Nr 53 Komendanta Głównego Policji z dnia 4 grudnia 2023 r. w sprawie Systemu Wspomagania Obsługi Policji (Dz. Urz. KGP z 2023 r. poz. 101). Informacje przetwarzane w SWOP mają służyć realizacji zadań ustawowych Policji w zakresie wynikającym z przepisów ustawy o Policji, rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy oraz z przepisów innych ustaw związanych ze stosunkiem służbowym policjanta i pełnieniem służby w Policji, m.in. w zakresie spraw osobowych policjantów, w tym w zakresie spraw finansowych związanych w szczególności z wypłatą uposażenia i innych należności lub świadczeń przysługujących policjantom. Podstawę rejestracji informacji w SWOP stanowią dokumenty zgromadzone w aktach osobowych policjanta oraz inna dokumentacja związana ze stosunkiem służbowym oraz wytworzona w związku ze służbą w Policji, w tym dotycząca ewidencjonowania czasu służby. Dane osobowe i informacje przetwarzane w SWOP są przełożeniem na postać elektroniczną (wyrażeniem w postaci elektronicznej) danych zgromadzonych w dokumentacji związanej ze stosunkiem służbowym policjanta, z tym, że w SWOP nie są przetwarzane odwzorowane dokumenty, lecz dane z tych dokumentów mające postać elektroniczną. Rejestracja lub odmowa rejestracji informacji w SWOP nie przyznaje jednak policjantowi ani nie pozbawia go żadnych uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym. Odmowa wprowadzenia do SWOP godzin nadpracowanych przez skarżącą w trakcie pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] w latach 2004-2008 nie wywołuje zatem skutków prawnych w postaci pozbawienia policjantki prawa do czasu wolnego od służby lub do rekompensaty pieniężnej w zamian za ponadnormatywny czas służby, dlatego nie może być uznana za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dopiero ewentualna decyzja odmawiająca przyznania świadczeń ekwiwalentnych w zamian godziny nadpracowane w trakcie pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...] w latach 2004-2008 wywoła negatywny skutek prawny dla skarżącej, a tym samym będzie mogła być poddana kontroli sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.