II SA/Wa 1991/07

II SA/Wa 1991/07 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ 19 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Sylwia Falkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu o zwolnieniu ze służby wojskowej oddala skargę. II SA/Wa 1991/07 UZASADNIENIE Rozkazem dziennym Komendanta Wyższej Oficerskiej Szkoły [...] w P. (WOSS) z dnia [...] lutego 1983 r. R. B. został zwolniony ze służby wojskowej pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego. Zwolnienie nastąpiło w dniu 10 lutego 1983 r. Podstawą faktyczną tego zwolnienia był stwierdzony w opinii służbowej brak kwalifikacji na żołnierza zawodowego. Wnioskiem z dnia 26 lutego 2007 r. R. B. wystąpił do Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego o stwierdzenie nieważności rozkazu z [...] lutego 1983 r. Skarżący ocenił we wniosku, że powodem wydania negatywnej opinii służbowej było wysłanie przez niego listu do studenta [...] Uniwersytetu [...] oraz brak przynależności skarżącego do PZPR. Organ zwalniający zastosował więc wobec skarżącego polityczną represję. Wniosek z dnia 26 lutego 2007 r. został przekazany do Ministra Obrony Narodowej jako organu właściwego. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Minister Obrony Narodowej (MON) odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu z [...] lutego 1983 r. Organ uznał, że w dniu [...] lutego 1983 r. art. 74 ust. 1 punkt 3 ustawy pragmatycznej umożliwiał zwolnienie ze służby kandydata, wobec którego w opinii służbowej stwierdzono brak kwalifikacji do służby. Taka opinia była natomiast wobec skarżącego wydana. Po skierowaniu do organu nadzorczego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (we wniosku podniesiono m.in. zarzut natychmiastowego wykonania rozkazu zwalniającego, pomimo braku klauzuli natychmiastowej wykonalności, a także zarzut niewłaściwości organu nadzorczego) organ ten decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy swoją pierwotną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] października 2007 r. skarżący uznał, że decyzję tę wydał niewłaściwy organ. W ocenie skarżącego przełożonym służbowym Komendanta WOSS był nie Minister Obrony Narodowej, lecz Dowódca [...] Okręgu Wojskowego. Ten organ powinien rozpatrzyć wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu zwalniającego ze służby, a organem odwoławczym winien być Dowódca Wojsk Lądowych. Faktu tego nie zmienia to, iż jednostka wojskowa skarżącego już nie istnieje. Także sam rozkaz zwalniający był wydany przez nieuprawniony organ, który ponadto powoływał się na podstawę zwolnienia nieistniejącą w przepisie rangi ustawowej, lecz jedynie w zarządzeniu MON. Organ nadzorczy nie zbadał ponadto znaczenia dokumentów, z których wynikało, iż skarżący był w pełni przydatny do pełnienia służby wojskowej. Jeszcze w latach 90 – tych XX w. skarżący zwracał się do MON o przywrócenie do służby i wówczas organ ten potwierdził, iż postępowanie organu zwalniającego, tj. powoływanie się na akty prawa wewnętrznego, było bezprawne, a skarżący był w pełni przydatny do służby. Powoływanie się na akty ówcześnie obowiązującego prawa wewnętrznego skarżący porównał z wyrokami "epoki stanu wojennego". Te akty były sprzeczne z podstawowymi zasadami porządku prawnego RP. W ocenie skarżącego organ zwalniający, a następnie organ nadzorczy, rażąco naruszyły normy prawa materialnego poprzez uznanie, iż brak przydatności do służby wynika z wysłania listu do osoby studiującej na [...] Uniwersytecie [...]. Taka ocena skarżącego w opinii służbowej miała charakter represji politycznej, co naruszało art. 107 i 75 ustawy pragmatycznej. W końcu skarżący uznał, że skoro organ nie potraktował rozkazu z dnia [...] lutego 1983 r. jako decyzji administracyjnej, to powinien odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie prowadzić postępowanie nadzorcze i orzekać co do meritum. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnośnie zarzutu niewłaściwości organu nadzorczego Minister Obrony Narodowej wskazał, że bezpośrednim przełożonym Komendanta Wyższej Oficerskiej Szkoły [...] w P. był Szef [...], który z kolei podlegał Szefowi [...]. Minister Obrony Narodowej jest następcą prawnym, jak i organem wyższego stopnia nad strukturami szkolnictwa wojskowego istniejącymi w czasie istnienia Układu Warszawskiego. Odnośnie zarzutu braku oceny znaczenia dokumentów świadczących o przydatności skarżącego do pełnienia służby organ zauważył, że dysponował opinią służbową o skarżącym za okres od 15 września 1979 r. do 8 lutego 1983 r. Taka opinia stanowiła podstawę obligatoryjnego zwolnienia ze służby pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego. Przepisy postępowania administracyjnego znajdowały zastosowanie do decyzji organów wojskowych dopiero od dnia 9 grudnia 1991 r., kiedy to ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony PRL oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 491) dodano art. 79a uprawniający żołnierza zawodowego (kandydata) do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, a także do złożenia skargi do sądu administracyjnego według zasad określonych w Kpa. Organ powołał przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, iż można badać, w trybie nadzorczym, prawidłowość decyzji organów wojskowych podjętych przed 9 grudnia 1991 r. Zgodnie z art. 74 ust. 1 punkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) w brzmieniu z dnia [...] lutego 1983 r., podstawą zwolnienia ze służby kandydata na żołnierza był brak kwalifikacji na żołnierza stwierdzony w opinii służbowej. Zgodnie natomiast z § 60 ust. 5 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 lutego 1971 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, dniem zwolnienia kandydata ze służby był dzień zwolnienia stwierdzony w rozkazie komendanta szkoły. Zarzut naruszenia przez organ zwalniający art. 107 ustawy pragmatycznej organ uznał za bezpodstawny, gdyż ustawa ta w dniu [...] lutego 1983 r. liczyła tylko 84 artykuły, zaś art. 75 dotyczył wydalenia ze służby, więc nie miał on zastosowania w sprawie skarżącego. Organ uznał ponadto, że oceny ważności rozkazu z [...] lutego 1983 r. nie można dokonywać w oderwaniu od ówcześnie obowiązujących przepisów pragmatycznych, a także od realiów społeczno – politycznych. Swoje stanowisko skarżący powtórzył w piśmie z 14 grudnia 2007 r. Zauważył, że organ nie odniósł się do podnoszonej w skardze kwestii uznania przez MON w latach 90-tych ubiegłego wieku, iż zwolnienie skarżącego ze służby było bezprawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według wymienionych wyżej kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut niewłaściwości organu nadzorczego. W pierwszej kolejności należy więc odnieść się do niego. Otóż Sąd podzielił ocenę organu, że wobec likwidacji jednostki, w której skarżący pełnił służbę, tj. Wyższej Oficerskiej Szkoły [...] w P., konieczne było ustalenie organu wyższego stopnia nad organem, który zwolnił skarżącego ze służby. Zaznaczyć jednak należy, że chodzi o aktualny stan prawny, a nie o stan, jaki istniał w dacie wydania kwestionowanego rozkazu z dnia [...] lutego 1983 r. Niezasadnie bowiem skarżący odwołuje się do stanu z tej daty i próbuje ustalić właściwy organ nadzorczy poprzez wskazanie ówczesnego organu wyższego stopnia nad Komendantem WOSS. Tak więc, zgodnie z art. 17 punkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych, niż określone w punktach 1 i 2 tego przepisu, są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Z kolei zgodnie z art. 2 punkt 20 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 56 ze zm.), do zakresu działania tego Ministra należy wykonywanie czynności określonych w ustawach w stosunku do szkół wojskowych, wojskowych jednostek badawczo-rozwojowych, przedsiębiorstw państwowych, dla których jest organem założycielskim, wojskowych zakładów opieki zdrowotnej, agencji i fundacji. Dalsze przepisy ustrojowo – pragmatyczne, tj. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. Nr 94, poz. 426 ze zm.) oraz statut Ministerstwa Obrony Narodowej, stanowiący załącznik do zarządzenia Nr 160 Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 października 2006 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Obrony Narodowej (M.P. Nr 76, poz. 768), potwierdzają ocenę, iż MON jest organem nadzorczym wobec jednostek szkolnictwa wojskowego. Zatem ten właśnie organ, realizujący swoje funkcje nadzorcze poprzez Departament Nauki i Szkolnictwa Wojskowego MON, powinien być adresatem wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu z dnia [...] lutego 1983 r. Niezasadnie ponadto argumentuje skarżący, iż rozkaz zwalniający wydał organ niewłaściwy. Jak wynikało z § 60 ust. 5 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 lutego 1971 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, dniem zwolnienia kandydata ze służby był dzień zwolnienia stwierdzony w rozkazie komendanta szkoły. Z przepisu tego wynika zatem w sposób pośredni, jaki organ właściwy był w sprawach zwolnienia kandydata ze służby wojskowej – w sprawie skarżącego był nim komendant WOSS. Nie jest też uprawniony zarzut, iż kwestionowany rozkaz wydany był bez wymaganej podstawy ustawowej, a jedyną podstawę stanowił dla niego przepis przywołanego zarządzenia wewnętrznego MON. Art. 74 ust. 1 punkt 3 wojskowej ustawy pragmatycznej w brzmieniu z dnia [...] lutego 1983 r. stanowił jednoznacznie, iż zwolnienie ze służby wojskowej kandydata na żołnierza zawodowego następuje m.in. w razie stwierdzenia wobec takiego kandydata, w opinii służbowej, braku kwalifikacji na żołnierza zawodowego. Fakt wydania takiej opinii wobec skarżącego jest niekwestionowany – jej kopia znajduje się zresztą w aktach personalnych skarżącego. Wydanie takiej opinii stanowiło podstawę obligatoryjnego zwolnienia ze służby, czego skutkiem był kwestionowany rozkaz zwalniający. Powyższe zarządzenie nie było więc jedyną podstawą rozkazu. Dodać ponadto należy, że treść i merytoryczna poprawność opinii służbowej wydanej wobec żołnierza zawodowego (kandydata na żołnierza) nie mogła w przeszłości podlegać ocenie sądu administracyjnego. Także obecnie kwestia ta nie podlega kognicji takiego sądu. Zarzuty skarżącego wobec opinii służbowej są zatem bezprzedmiotowe z punktu widzenia możliwości ich oceny w postępowaniu sądowym. Nie było i nadal nie jest więc możliwe dokonanie oceny sądowej, czy opinia ta opierała się na rzeczywistych, obiektywnych kryteriach, czy też stanowiła wynik politycznej, pozamerytorycznej represji. Niezasadnie skarżący uznaje, iż właściwym rozstrzygnięciem w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu z [...] lutego 1983 r. powinna być odmowa wszczęcia postępowania. Fakt, iż w dacie wydania rozkazu zwalniającego nie stanowił on typowego rozstrzygnięcia administracyjnego o charakterze decyzji administracyjnej (brak możliwości kontroli sądowej) nie wynika, że obecnie wykluczone jest prowadzenie wobec niego postępowania nadzorczego i że takiej sądowej kontroli nie może podlegać wydana decyzja nadzorcza. Przywołane przez organ w tym zakresie orzecznictwo sądowe jest w pełni przydatne. Bez znaczenia dla sprawy jest opinia MON o rozkazie zwalniającym wydana w roku 1994. Nie stanowiła ona bowiem żadnego sformalizowanego rozstrzygnięcia administracyjnego, a ponadto nie wynikało z niej, iż rozkaz ten rażąco naruszał prawo w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 Kpa, albo, że obarczony on jest inną kwalifikowaną wadą prawną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, iż rozkaz z [...] lutego 1983 r. zawiera wady, które - stosując współczesne kryteria postępowania sądowoadministracyjnego - mogłyby ewentualnie stanowić podstawę uwzględnienia skargi na taki rozkaz. Do tych wad zaliczyć można np. wydanie go już trzeciego dnia od wydania opinii służbowej, bez oczekiwania na upływ terminu określonego w art. 15 ust. 3 ustawy pragmatycznej w ówczesnym brzmieniu, terminu wyznaczonego na ewentualne zażalenie. Podkreślić jednak należy, iż zaskarżoną decyzję wydano w postępowaniu nadzorczym, w którym rozkaz z [...] lutego 1983 r. badano pod kątem wystąpienia szczególnie ciężkich wad z art. 156 § 1 Kpa. Takich wad, jak słusznie ocenił organ nadzorczy, rozkaz ten nie zawierał. Dlatego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.