II SA/Wa 1991/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Ewa Marcinkowska, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi małoletniej K. S. – reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletniej K.S. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. J. S. przedstawiciel ustawowy małoletniej K. S. zwróciła się do Prezesa ZUS o przyznanie renty w drodze wyjątku na rzecz jej małoletniej córki po zmarłym ojcu A. W. Podała, że samotnie wychowuje dwójkę dzieci. Otrzymuje 989 zł z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] i 619 zł renty socjalnej. Jej niepełnosprawny syn nie otrzymuje żadnego zasiłku. Na utrzymanie córki otrzymuje 77 zł zasiłku rodzinnego i 170 zł z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Wyjaśniła, że nie może podjąć pracy ponieważ choruje na [...]. Opisała również swoją trudną sytuację mieszkaniową. Wskazała, że po opłaceniu wszystkich opłat na życie zostaje jej około 300 zł miesięcznie i w związku z tym zmuszona jest korzystać z pomocy społecznej. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniej K. S. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Podkreślił jednocześnie, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia przysługującego osobie zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Organ wskazał, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że w przypadku zmarłego w wieku 33 lat ojca dziecka udokumentowano jedynie 2 lata, 11 miesięcy i 1 dzień łącznego okresu ubezpieczenia. W 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano tylko 2 lata, 10 miesięcy i 4 dni tych okresów. W latach 1999-2004 oraz 2006-2008 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Ponadto z dniem [...] stycznia 2012 r. ojciec dziecka zaprzestał zatrudnienia i do śmierci w dniu [...] stycznia 2014 r., tj. przez ponad 2 lata nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. W ocenie Prezesa ZUS w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec ojca dzieci nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ podkreślił też, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlega również sytuacja materialna, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Od powyższej decyzji J. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] października 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmawiającą przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletniej. Organ wyjaśnił, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Wskazał przy tym, że przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Niespełnienie przez ojca dziecka powyższego warunku powoduje, że wnioskodawczyni nie może skutecznie się domagać renty rodzinnej w drodze wyjątku. Wskazał ponadto, że przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie bowiem okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń niewiele różniących się co do wysokości osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Prezes ZUS przywołał ponownie swoje ustalenia, co do stażu ubezpieczeniowego zmarłego oraz przerw w ubezpieczeniu wskazując, że w okresach tych przerw nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był zatem stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. J. S. działając jako przedstawiciel ustawowy małoletniej K. S. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze opisała swoją trudną sytuację materialną. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2014 r. przedstawiciel ustawowy skarżącej opisała swoją sytuację materialną oraz życiową. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: I. art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w związku z tym nieustalenie okoliczności osobistych ojca skarżącej; II. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego zebrania, a w związku z tym i rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w kierunku ustalenia okoliczności szczególnych, m.in.: stanu zdrowia ojca skarżącej oraz jego wykształcenia a tym samym wpływu tych okoliczności na możliwość znalezienia i utrzymania zatrudnienia, jak i nieustalenie okresu w jakim zmarły pozostawał zarejestrowany jako bezrobotny i nieprzeprowadzenie postępowania w celu ustalenia na tamten czas poziomu bezrobocia w rejonie zamieszkania zmarłego, a więc okoliczności wpływających na niemożność podjęcia pracy; III. art. 86 k.p.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie matki skarżącej celem uzupełnienia postępowania dowodowego w związku z widoczną bezradnością strony związaną z jej młodym wiekiem oraz złym stanem zdrowia i uzyskanie w ten sposób wyczerpujących informacji istotnych dla sprawy poprzez zadawanie jasnych i prostych pytań. Ponadto pełnomocnik zarzuciła naruszenie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez wydanie decyzji odmownej przedwcześnie, pomimo niezbadania wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie, a zwłaszcza okoliczności szczególnych, których organ jest zobowiązany brać pod uwagę podczas wydawania decyzji w tym trybie. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik podniosła, że organ nie ustalił, iż u ojca skarżącej, zdiagnozowano [...]. Cierpiał on na to schorzenie od wczesnych lat młodości, czego dowodzi fakt, że ukończył on szkołę podstawową specjalną. Na dowód tego załączyła odpis świadectwa ukończenia Szkoły Podstawowej Specjalnej w [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., odpis orzeczenia Powiatowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] maja 1999 r. oraz odpis zaświadczenia o stanie zdrowia z dnia [...] marca 2000 r. Jako kolejną nieustaloną przez organ okoliczność pełnomocnik skarżącej wskazała fakt zarejestrowania się ojca małoletniej w urzędzie pracy jako bezrobotnego. Załączyła odpis zaświadczenia z Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Okoliczność ta świadczy, zdaniem pełnomocnika skarżącej, że ojciec skarżącej aktywnie szukał pracy i w miarę swoich intelektualnych możliwości robił co mógł aby tę pracę znaleźć. Pełnomocnik zarzuciła, że organ w wyniku nieprzeprowadzenia należytego postępowania dowodowego, dokonał również niepełnych ustaleń faktycznych dotyczących stażu pracy ojca skarżącej. Wyjaśniła, że z jego legitymacji ubezpieczeniowej (strony 4 i 5) wynika, że w okresie od maja do grudnia 2005 r. oraz od września do grudnia 2006 r. był zatrudniony odpowiednio w firmie "[...]" M. O., oraz w [...]. Na potwierdzenie tych okoliczności przedstawiła kserokopię stron nr 1, 4 i 5 legitymacji ubezpieczeniowej ojca skarżącej. Podniosła przy tym, że sumując oba okresy zatrudnienia, okazuje się, że do ustalonych przez organ 2 lat, 11 miesięcy oraz 1 dnia okresu składkowego należy dodać niemal kolejny rok okresu składkowego. Łącznie daje to niemal 4 lata okresu składkowego, gdzie minimum do przyznania świadczenia w trybie zwykłym wynosi 5 lat. Jest to więc blisko 80% wymaganego okresu składkowego. Brakujący rok należy zakwalifikować jako niewielki okres, który w żadnym razie nie powinien, a wręcz nie może, w świetle interpretacji art. 83 ustawy o emeryturach rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stanowić bariery do przyznania tego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ww. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Ustalenie ich istnienia musi jednak nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Organ nie ustalił bowiem w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a zatem nie można uznać, iż dokonał prawidłowej subsumcji tego stanu pod mającą zastosowanie w niniejszej sprawie normę prawa materialnego. Odmawiając przyznania małoletniej K. S. renty rodzinnej w drodze wyjątku Prezes ZUS wskazał, że w przypadku jej zmarłego ojca nie występują żadne szczególne okoliczności, na skutek których nie można było przyznać świadczenia w trybie zwykłym. Organ powołał się przy tym na krótki staż ubezpieczeniowy zmarłego (2 lata, 10 miesięcy i 4 dni okresów składkowych) oraz przerwy w jego ubezpieczeniu w okresach od [...] października 1999 r. do [...] listopada 2004 r., od [...] lutego 2006 r. do [...] stycznia 2008 r. i od [...] stycznia 2012 r. do [...] stycznia 2014 r. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe, które doprowadziło do takich ustaleń nie zostało przez organ należycie przeprowadzone. Przy piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r., pełnomocnik skarżącej nadesłał szereg dokumentów, które poświadczają istnienie kilku istotnych w sprawie okoliczności. Wprawdzie dokumenty te zostały przedstawione dopiero na etapie postępowania sądowego i nie były znane organowi w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, jednakże dokonując oceny legalności tej decyzji Sąd nie może ich pominąć. Istnienie tych dokumentów wskazuje bowiem, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. Pełnomocnik skarżącego nadesłał m.in. odpis świadectwa ukończenia przez zmarłego Szkoły Podstawowej Specjalnej w [...]. Ponadto nadesłał odpis orzeczenia Powiatowej Komisji Lekarskiej w [...] i zaświadczenia o stanie zdrowia z dnia [...] marca 2000 r. Z tych dwóch ostatnich dokumentów wynika, że stan zdrowia zmarłego oceniany był jako "[...]". Ponadto, jak wyjaśnił w powołanym wyżej piśmie, zmarły cierpiał na to schorzenie od wczesnych lat młodości. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił tej okoliczności, a należy mieć na uwadze, że osoba, która wkracza w okres aktywności zawodowej w stanie zdrowia określanym jako "[...]" może mieć trudności ze znalezieniem odpowiedniej dla siebie pracy, nie każda praca może bowiem być przez nią wykonywana. Osoba taka może również mieć trudności z nabyciem kwalifikacji zawodowych, jak również z późniejszym przekwalifikowaniem, a zatem możliwości znalezienia pracy mogą być w istotny sposób ograniczone. Okoliczności te muszą zatem być brane pod uwagę, przy ocenie sprawy. Konieczne jest również dokonanie dokładnych ustaleń w przedmiocie zdolności do pracy A. W. Organ winien w związku z tym zwrócić się do wnioskodawczyni o przedstawienie wszelkiej dokumentacji medycznej dotyczącej zmarłego, o ile taka istnieje. Prezes ZUS winien również ponownie obliczyć staż ubezpieczeniowy zmarłego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że zmarły miał przerwy w ubezpieczeniu w okresie od [...] października 1999 r. do [...] listopada 2004 r., od [...] lutego 2006 r. do [...] stycznia 2008 r. i od [...] stycznia 2012 r. do [...] stycznia 2014 r. W aktach sprawy znajduje się sporządzone w dniu [...] sierpnia 2014 r. zestawienie okresów zatrudnienia zmarłego, z którego wynika, że pracował on w okresie od [...] listopada 2004 r. do [...] lipca 2005 r. oraz od [...] lutego 2006 r. do [...] lutego 2006 r. Tymczasem z nadesłanej przez pełnomocnika skarżącej kopii legitymacji ubezpieczeniowej zmarłego wynika, że był on także objęty ubezpieczeniem w okresie sierpień – grudzień 2005 r. (pracodawca [...] M.O. w [...]) oraz wrzesień – grudzień 2006 r. (pracodawca [...] A. G. w [...]). Z uwagi na powyższe okoliczności należy również na nowo ocenić kwestię adekwatności ustalonego przez organ stażu pracy do wieku, w jakim zmarł ojciec małoletniej K. S. Dokonując oceny w tym zakresie należy również wziąć pod uwagę poczynione wyżej uwagi Sądu, co do stanu zdrowia A. W. w kontekście jego zdolności do pracy. Niewyjaśnienie przez organ wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie, mając na względzie dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wyżej wątpliwości, a następnie dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wyjaśnić szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygnięcie. Dodatkowo należy wskazać, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej zawartym we wspomnianym wyżej piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r., że rejestracja ojca małoletniej w urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej świadczy o tym, że aktywnie poszukiwał on pracy. Sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie świadczy bowiem o rzeczywistej aktywności danej osoby w poszukiwaniu pracy. Aktywność tą mogą potwierdzić dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców. Skoro zatem skarżąca twierdzi, że ojciec małoletniej aktywnie poszukiwał pracy, to winna ona dostarczyć Prezesowi ZUS wskazane wyżej dowody, które następnie zostaną ocenione i dopiero na tej podstawie organ będzie mógł stwierdzić, czy fakt posiadania statusu osoby bezrobotnej, która aktywnie poszukiwała pracy i mimo tego jej nie znalazła, może w kontekście innych okoliczności sprawy, takich jak stan zdrowia, stanowić okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" powołanej ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.