II SA/Wa 1991/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę Komendant Główny Policji wydał w dniu [...] czerwca 2019 r. nr [...] postanowienie mocą, którego utrzymał własne postanowienie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie wydania J. L. zaświadczenia o żądanej treści, w zakresie dotyczącym "sprostowania" zaświadczenia o przebiegu służby/zatrudnienia w resorcie spraw wewnętrznych i administracji dla celów emerytalnych. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. J. L. zwrócił się o sprostowanie zaświadczenia o przebiegu służby/zatrudnienia w resorcie spraw wewnętrznych i administracji dla celów emerytalnych z dnia [...] maja 2004 r. poprzez: 1. wpisanie prawidłowej miejscowości urodzenia wnioskodawcy – "[...]", zamiast "w [...]", 2. uzupełnienia, iż wnioskodawca dodatkowo pełnił służbę w jednostkach ochrony przeciwpożarowej, tj. w [...] Komendzie Straży Pożarnej od dnia [...] lipca 1964 r. do dnia [...] października 1965 r. oraz w Szkole Chorążych Pożarnictwa w K. od dnia [...] maja 1968 r. do dnia [...] czerwca 1970 r. i od dnia [...] marca 1971 r. do dnia [...] marca 1983 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Komendant Główny Policji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2019 r., w którym zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 218 § 1 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. Zdaniem strony organ błędnie stwierdził, że nie dysponuje dokumentacją niezbędną do wydania żądanego zaświadczenia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Komendant Główny Policji przesłał 84 uwierzytelnione karty z akt osobowych, w których znajdowały się świadectwa pracy, akty mianowania oraz inne dokumenty poświadczające okresy służby wojskowej, służby i zatrudnienia w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz służby w Policji. Organ jest w posiadaniu dokumentów, na podstawie których może wydać zaświadczenie. KGP w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] nadmienił, że problematykę związaną z trybem postępowania i właściwością organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy oraz uprawnionych członków ich rodzin określa wydane na podstawie art. 38 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288) rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 2373). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym datę i podstawę zwolnienia ze służby lub przekształcenia albo wygaśnięcia stosunku służbowego oraz okres służby jest zaświadczenie o przebiegu służby dla celów emerytalnych sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza, wystawione przez właściwe organy Policji. Z kolei okresy służby zaliczane do wysługi emerytalnej ustala się na podstawie zaświadczeń o przebiegu służby funkcjonariusza (§ 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r.). Okresy służby wojskowej traktowane jako okresy równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej i Służbie Celno-Skarbowej, w tym okresy służby wojskowej pełnionej w szczególnych warunkach uwzględniane przy ustalaniu wysokości emerytury wojskowej, dokumentuje się na podstawie zaświadczenia wystawionego odpowiednio przez komórki lub jednostki organizacyjne urzędu obsługującego Ministra Obrony Narodowej, właściwe w sprawach kadrowych (§ 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r.). Okresy zatrudnienia lub służby w zawodowych jednostkach ochrony przeciwpożarowej i nauki w szkołach pożarniczych, w charakterze członka Korpusu Technicznego Pożarnictwa, a także funkcjonariusza pożarnictwa w terminie do dnia 31 stycznia 1992 r., zalicza się do wysługi emerytalnej, w przypadku okresów zatrudnienia lub służby – na podstawie świadectwa pracy i aktu mianowania oraz innych dokumentów poświadczających te okresy, natomiast w przypadku okresów nauki - na podstawie zaświadczenia wydanego przez właściwą szkołę pożarniczą (§ 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r.). Okresy zatrudnienia w jednostkach ochrony przeciwpożarowej lub na stanowiskach, na których były wykonywane czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 129 ust. 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1313, z późn. zm.), traktowane jako służba w Państwowej Straży Pożarnej zalicza się do wysługi emerytalnej na podstawie decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej stwierdzającej zakończenie okresu zatrudnienia (§ 15 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r.). Zdaniem organu zaświadczenie o przebiegu służby jest środkiem dowodowym potwierdzającym okoliczności enumeratywnie wyliczone w § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r., tj. datę i podstawę zwolnienia ze służby lub przekształcenia albo wygaśnięcia stosunku służbowego oraz okres służby. Potwierdza ono okresy służby zaliczane do wysługi emerytalnej. Zaświadczenie o przebiegu służby wydawane jest dla celów emerytalnych. Okoliczności, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, są natomiast potwierdzane za pomocą innych dokumentów wskazanych w § 15 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. Organ podkreślił, że okresy zatrudnienia lub służby wymienionego w zawodowych jednostkach ochrony przeciwpożarowej i nauki w szkołach pożarniczych, w charakterze członka Korpusu Technicznego Pożarnictwa, a także funkcjonariusza pożarnictwa były potwierdzone świadectwami pracy, które przekazano organowi emerytalnemu. To te dokumenty stanowiły (i nadal mogą stanowić) środek dowodowy w postępowaniu prowadzonym przez organ emerytalny w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Zaświadczenie o przebiegu służby, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r., potwierdza natomiast datę i podstawę zwolnienia ze służby lub przekształcenia albo wygaśnięcia stosunku służbowego oraz okres służby. Jest ono sporządzane na podstawie akt osobowych, w których znajdują się dokumenty stanowiące m.in. o nawiązaniu i rozwiązaniu stosunku służbowego oraz o przebiegu służby. Wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę potwierdzałoby okresy zatrudnienia lub służby (poza służbą w Policji), które nie znajdują potwierdzenia w będących w dyspozycji organu Policji dokumentach źródłowych stanowiących o istnieniu danego stosunku służbowego, bądź pracy. Niedopuszczalne byłoby wydanie przez Komendanta Głównego Policji zaświadczenia nie na podstawie danych wynikających z prowadzonych ewidencji i rejestrów, ale wyłącznie w oparciu o świadectwa pracy i zaświadczenia wydane przez inne podmioty i dostarczone przez stronę. Organ podkreślił, że niedopuszczalne jest również tworzenie, na przykład w drodze zeznań świadków, na potrzeby wydania danego zaświadczenia, nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne, ale jedynie w celu ustalenia okoliczności istnienia bądź nieistnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zeznania osób na okoliczność potwierdzenia przez stronę wykonywania określonych czynności, czy pełnienia określonego rodzaju służby lub pracy, nie mogłyby stanowić dowodu w omawianej sprawie. Nie mogą zatem być podstawą do wydania żądanego zaświadczenia. Zaświadczenie dotyczy jedynie stanu wiedzy organu w określonym czasie. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wymaga również zaznaczenia, że zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego – zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. KGP podkreślił, że z uwagi na powyższe zaświadczenia nie podlegają sprostowaniu. Nie można też stwierdzić ich nieważności. Wniosek strony z dnia [...] stycznia 2019 r. uznano za żądanie wydania nowego zaświadczenia o przebiegu służby. J. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 14 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 2783) w zw. z art 13 ust 1 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, 2) naruszenie art 218 § 1 w zw. z 218 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uznanie, że KGP nie dysponuje odpowiednią dokumentacją, 3) naruszenie art. 219 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez KGP postanowienia, którym odmówiono wydania zaświadczenia. Skarżący podkreślił, że KGP jako dysponent akt osobowych skarżącego zobligowany był uwzględnić okresy służby wojskowej, w zawodowych jednostkach ochrony przeciwpożarowej na równi z okresem służby w Policji. W skład tych akt wchodzą świadectwa pracy, akty mianowania oraz inne dokumenty poświadczające okresy służby wojskowej, służby i zatrudnienia w jednostkach ochrony przeciwpożarowej. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2019 r. Skarżący wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów w postaci: ‒ świadectwa pracy [...] Zakładów Gastronomicznych z dnia [...] lipca 1964 r.; ‒ odpisu z pisma Prezydium Rady Narodowej Miasta [...][...] Komendy Straży Pożarnych z dnia [...] lutego 1965 r. ,znak: [...]; ‒ świadectwa pracy Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego z dna [...] kwietnia 1968 r., znak: [...]; ‒ zaświadczenia Komendy Wojewódzki Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 1983 r. znak: [...]: ‒ zarządzenia personalnego Komendanta Głównej Straży Pożarnej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1968 r.; ‒ odpisu z zarządzenia personalnego Komendanta Głównej Straży Pożarnej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1968 r.; ‒ wyciągu z zarządzenia personalnego Komendanta Głównego Straży Pożarnych z dnia [...] grudnia 1969 r. znak: [...]: ‒ świadectwa pracy Szkoła Podchorążych Pożarnictwa z dnia [...] marca 1983 r.; ‒ świadectwa pracy Szkoła Podchorążych Pożarnictwa z dnia [...] marca 1983 r.: ‒ zaświadczenia Wojskowej Komisji Uzupełnień z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]: ‒ świadectwa służby Komendy Głównej Policji z dnia [...] maja 2004 r.; ‒ zaświadczenia Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2018 r. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu faktycznego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). O istnieniu interesu prawnego można mówić bowiem, gdy dany podmiot wnosi żądanie we własnym imieniu, żądanie to oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany wydaniem zaświadczenia, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia o treści objętej wnioskiem. Nie wskazał bowiem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby jego prawa lub obowiązki, kreujące jego interes prawny. Przepisu takiego nie można także doszukać się w obowiązujących regulacjach prawnych. Nie istnieje bowiem żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego jak i administracyjnego prawa materialnego, który obligowałby organ do wydania żądanego zaświadczenia. Z całą pewnością przepisami kreującymi taki interes prawny nie są przepisy § 15 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373), zwanego dalej "rozporządzeniem". Stosownie bowiem do § 15 ust. 3 rozporządzenia okresy zatrudnienia lub służby okresy zatrudnienia lub służby w zawodowych jednostkach ochrony przeciwpożarowej i nauki w szkołach pożarniczych, w charakterze członka Korpusu Technicznego Pożarnictwa, a także funkcjonariusza pożarnictwa w terminie do dnia 31 stycznia 1992 r., zalicza się do wysługi emerytalnej, w przypadku okresów zatrudnienia lub służby – na podstawie świadectwa pracy i aktu mianowania oraz innych dokumentów poświadczających te okresy, natomiast w przypadku okresów nauki – na podstawie zaświadczenia wydanego przez właściwą szkołę pożarniczą. W myśl natomiast § 15 ust. 4 rozporządzenia okresy zatrudnienia w jednostkach ochrony przeciwpożarowej lub na stanowiskach, na których były wykonywane czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 129 ust. 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1313, 1592 i 1669), traktowane jako służba w Państwowej Straży Pożarnej zalicza się do wysługi emerytalnej na podstawie decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej stwierdzającej zakończenie okresu zatrudnienia. Z przywołanych przepisów wynika, iż zaliczenie ww. okresów zatrudnienia lub służby do wysługi emerytalnej następuje na podstawie: świadectw pracy, aktów mianowania oraz innych dokumentów poświadczających te okresy lub decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. W opisanych przypadkach ustawodawca nie wymaga uzyskania zaświadczenia w celu zaliczenia danego okresu służby lub zatrudniania do wysługi emerytalnej. Jedynie w przypadku okresów nauki zaliczenie danego okresu nauki do wysługi emerytalnej następuje na podstawie zaświadczenia. Zaświadczenie to wydawane jest jednak przez właściwą szkołę pożarniczą a nie przez Komendanta Głównego Policji. Z uwagi zatem na fakt, iż skarżący żądał wydania zaświadczenia dla celów emerytalnych potwierdzającego, iż pełnił służbę w jednostkach ochrony przeciwpożarowej, tj. w [...] Komendzie Straży Pożarnej od dnia [...] lipca 1964 r. do dnia [...] października 1965 r. oraz w Szkole Chorążych Pożarnictwa w K. od dnia [...] maja 1968 r. do dnia [...] czerwca 1970 r. i od dnia [...] marca 1971 r. do dnia [...] marca 1983 r., zasadnie Komendant Główny Policji odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Organ – co prawda – nie powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, jednak brak ten, w ocenie Sądu jest oczywisty, a zatem zaskarżone postanowienie odpowiada obowiązującemu prawu. Kwestia natomiast ewentualnego błędu w zaświadczeniu dla celów emerytalnych z dnia [...] maja 2004 r. w zakresie nazwy miejscowości urodzenia wnioskodawcy może być rozwiązana poprzez wydanie nowego, wolnego od ww. błędu zaświadczenie, a nie w trybie "sprostowania" wskazanym przez wnioskodawcę. Tryb "sprostowania" nie może być bowiem stosowany do zaświadczeń (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 380/18, LEX nr 2520243). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.