II SA/Wa 1992/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Joanna Kube (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz T.J. kwotę 39,60 zł (słownie trzydzieści dziewięć złotych i sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów przejazdu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak sprawy [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. J. od decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na mocy art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – powoływanej jako ustawa o emeryturach i rentach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie, a brak jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu przez wnioskodawcę uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W toku postępowania ustalono, że T. J. na przestrzeni 58 lat życia miał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 21 lat, 7 miesięcy i 14 dni. W latach 1986-1988, 1993-1994, 1996-1999 wystąpiły przerwy, tj. przez ponad 6 lat nie podejmował zatrudnienia, ani też innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Podkreślono, że we wskazanych powyżej okresach nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty na podstawie ustawy nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne niezależne od jego woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Ponadto orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalono u wnioskodawcy częściową niezdolność do pracy od grudnia 2000 r. do dnia [...] sierpnia 2010 r. Zasadą przyznawania świadczeń, na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach, jest całkowita niezdolność do pracy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 tej ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu, lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest zatem wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Wskazał także, że kwestia trudnych warunków materialnych nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której T. J. zakwestionował zaskarżoną decyzję uznając ją za krzywdzącą. Wnoszący skargę wskazał, że, w jego ocenie, orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2008 r. zaliczające go do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności jest równoznaczne z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, a tym samym wystarczającym dokumentem potwierdzającym niezdolność do pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie jest orzeczeniem o niezdolności do pracy, stwierdza bowiem inne okoliczności niż orzeczenie lekarza orzecznika ZUS i wydawane jest w innym celu. Skarżący mógł złożyć sprzeciw od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, czego jednak nie uczynił. Obecnie jest osobą częściowo niezdolną do pracy i tym samym nie może otrzymać świadczenia kierowanego wyłącznie do ubezpieczonych całkowicie niezdolnych do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, a wydana w sprawie zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia jest uzależnione od łącznego spełnienia wszystkich czterech przesłanek. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z art. 124 powołanej ustawy o emeryturach i rentach, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku ma obowiązek stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.), jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, nie zostały należycie zbadane, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tryb wydawania orzeczeń lekarskich w zakresie oceny niezdolności do pracy reguluje ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2711). Zgodnie z art. 14 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Lekarz orzecznik wydaje orzeczenie na wniosek właściwej komórki organizacyjnej oddziału Zakładu – w sprawach świadczeń wypłacanych przez Zakład lub na wniosek innych podmiotów – w sprawach należących do ich właściwości (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Działa zatem na zlecenie organu uprawnionego do rozstrzygania w konkretnych indywidualnych sprawach. Lekarz orzecznik wydaje orzeczenie na podstawie bezpośredniego badania osoby ubiegającej się o świadczenie i posiadanej dokumentacji lub na podstawie samej dokumentacji, jeśli jest ona wystarczająca do jego wydania (§ 4 tego rozporządzenia). Od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia (art. 14 ust. 2a ustawy). Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 14 ust. 3). Nadzór nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy sprawuje Prezes Zakładu, który obejmuje m.in. kontrolę prawidłowości i jednolitości stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie (art. 14 ust. 5). Skarżący na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie przedłożył potwierdzony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w K. (karta nr 23 akt sądowych) dokument, z którego wynika, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. złożył do Komisji Lekarskiej ZUS Oddział w K. sprzeciw od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2009 r. uznającego go za osobę częściowo niezdolną do pracy od grudnia 2000 r. do dnia [...] sierpnia 2010 r. Z przedstawionych zaś Sądowi akt sprawy, w szczególności uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę, nie wynika aby T. J. składał sprzeciw od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zaistniała sytuacja oznacza, że stan przedmiotowej sprawy nie został należycie wyjaśniony, a ocena zdolności do pracy ubezpieczonego nie została dokonana z zachowaniem odpowiedniego trybu określonego w ustawie o emeryturach i rentach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.