II SA/Wa 1993/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Ewa Marcinkowska, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty należności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz P. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] października 2017 r. odmówił wypłaty P. P. należności, o których mowa w § 24-26 oraz w § 28-29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie świadczeń przysługujących funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania (Dz. U. Nr 67 poz. 622, z późn. zm.) związanych z jego przesiedleniem na pobyt stały do W. wraz z rodziną, w związku z upływem terminu przedawnienia do złożenia wniosku. Wskazane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1897 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). W treści decyzji organ nadmienił, że rozkazem personalnym Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] P. P. został przeniesiony z urzędu z dniem [...] listopada 2004 r. z P. do pełnienia służby w W. Raportem z dnia [...] lutego 2013 r. strona zwróciła się do dyrektora Biura Logistyki ABW o przydział lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem pozostających z nią we wspólnym gospodarstwie domowym członków rodziny: żony i syna. Uzasadniając wniosek P. P. wskazał, iż jego wolą jest zamieszkanie na stale w W. Dodatkowo w uzupełnieniu wniosku podał, iż przydzielenie mu lokalu rozwiąże problem mieszkalny jego rodziny oraz że mieszkanie w hotelu nie wpływa pozytywnie na stosunki rodzinne. Zdaniem organu z powodów wskazanych przez stronę we wnioskach jednoznacznie wynika, że funkcjonariusz starał się o mieszkanie służbowe z zamiarem zamieszkania w nim na stałe ze swoją rodziną. Skutkowało to pozytywnym rozpatrzeniem jego raportu i wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o przydziale lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Przydzielony lokal uwzględniał dodatkowe dwie normy przysługujące na członków rodziny (20 m2). Posiadał powierzchnię większą aniżeli ta, która przysługiwałaby stronie, gdyby nie planował przesiedlenia wraz z rodziną. Ze względu na konieczność dokonania remontu lokal został odebrany dopiero [...] czerwca 2013 r. co zostało potwierdzone protokołem zdawczo-odbiorczym lokalu. Z tym dniem funkcjonariusz mógł zamieszkać w przydzielonym mieszkaniu wraz z członkami rodziny. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. P. P. wystąpił o wypłatę należności związanych z jego przesiedleniem na pobyt stały do W. wraz z rodziną, o których mowa w § 28 - 29 oraz w § 24 - 26 rozporządzenia. Wskazane rozporządzenie nie określa terminu, w którym funkcjonariusz powinien taki wniosek złożyć. Termin taki określa art. 122 ustawy, który mówi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Aby określić termin przedawnienia istnieje konieczność określenia dokładnej daty wymagalności wnioskowanych świadczeń. Art. 120 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że jeżeli wymagalność roszczenia zależy od podjęcia określonej czynności przez uprawnionego – w tym przypadku złożenie wniosku o wypłatę świadczenia – bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stałoby się wymagalne, gdyby uprawniony podjął czynność w najwcześniej możliwym terminie. Zgodnie z § 33 ust. 2 rozporządzenia do wniosku o wypłatę należności, o których mowa w § 28 i w § 29 rozporządzenia, należy dołączyć dokument potwierdzający fakt jego zameldowania w nowym miejscu pełnienia służby. Funkcjonariusz dołączył do wniosku zaświadczenie o zameldowaniu z dniem [...] sierpnia 2017 r. pod adresem; [...], ul. [...] m. [...] jego i jego syna. Zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 657) obywatel polski jest obowiązany do zameldowania się w miejscu pobytu stałego. Art. 25 tej ustawy określa, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Taki zamiar funkcjonariusz zgłosił we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego i z tego tytułu lokal ten otrzymał. Zatem od dnia [...] czerwca 2013 r. powinien podjąć czynności w celu wystąpienia o dokument potwierdzający zameldowanie jego oraz członków jego rodziny w przydzielonym mieszkaniu. Roszczenie o wypłatę wnioskowanych należności stało się wymagalne z dniem [...] czerwca 2013 r., w którym najwcześniej stało się możliwe wystąpienie o wydanie dokumentu potwierdzającego fakt zameldowania. Z tego względu roszczenie, na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy, uległo przedawnieniu [...] czerwca 2016 r. P. P. wraz z synem zameldowali się pod adresem: W. ul. [...] m. [...] dopiero w dniu [...] sierpnia 2017 r. ponad rok po upływie terminu przedawnienia. Dodatkowo zauważyć należy, że miało to miejsce już po wydaniu rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. zwalniającego P. P. ze służby z dniem [...] sierpnia 2017 r. Dokonana obecnie zmiana adresu zameldowania nie pozostawała w bezpośrednim związku z koniecznością realizacji zadań służbowych. Przy wydawaniu decyzji organ wziął pod uwagę również okoliczność, iż mimo zameldowania w W. w dacie składania wniosku syn strony był studentem Uniwersytetu [...] w P. P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...]. Wskazanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie: ‒ art. 7, art. 77, art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że termin wymagalności świadczenia rozpoczął swój bieg w dniu [...] czerwca 2013 r. w sytuacji, gdy o wymagalności roszczenia, a tym samym o możliwości dochodzenia tego roszczenia przed sądem, decyduje chwila złożenia wniosku. Zdaniem skarżącego organ błędnie nie uwzględnił faktu braku możliwości zamieszkania przez skarżącego w przedmiotowym lokalu z uwagi na jego remont trwający około 7-8 miesięcy, co przejawiało się zamieszkiwaniem w tym okresie w hotelu przy ul. [...] w W. Szef ABW nie uwzględnił okoliczności otrzymania przez skarżącego informacji w sierpniu 2017 r., od pracowników Oddziału Finansowego, o przysługujących mu świadczeniach związanych z przesiedleniem na pobyt stały do [...] i o przyjętej praktyce ich wypłacania. Skarżący zarzucił również nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji faktu, że wraz z synem zameldował się w otrzymanym lokalu mieszkalnym w dniu [...] sierpnia 2017 r., ponieważ syn wcześniej rozpoczął naukę na Uniwersytecie [...]. Za nieracjonalne należałoby uznać przeniesienie w trakcie trwania roku akademickiego, stałego miejsca zamieszkania do W. Wskazana okoliczność uniemożliwiła wcześniejsze złożenie wniosku o wypłatę przedmiotowych świadczeń. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się również naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: ‒ art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r., poz. 1920) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że roszczenia uległo przedawnieniu w sytuacji, gdy termin przedawnienia zaczął biec od momentu złożenia wniosku o wypłatę świadczeń, ‒ § 24-26 oraz § 28-29 rozporządzenia poprzez odmowę wypłaty należnych świadczeń w sytuacji, gdy brak było podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, ‒ art. 122 ust. 2 ww. ustawy o ABW oraz AW, poprzez brak pominięcia ewentualnego przedawnienia z uwagi na wyjątkowe okoliczności, w szczególności fakt podjęcia przez syna nauki na uczelni w P. i dowiedzeniu się o możliwości ubiegania się o należności dopiero w sierpniu 2017 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ w treści odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją odmówiono P. P. wypłaty należności, o których mowa w § 24-26 oraz § 28-29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2003 r., w sprawie świadczeń przysługujących funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowana. Decyzja odmowna dotyczyła wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. Podstawą odmowy stanowił przepis art.122 ust.1 ustawy o ABW oraz AW. Analizując zaskarżona decyzję, przypomnieć należy, iż stosownie do § 24 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości przysługują: 1. diety – dla niego i na członków rodziny, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy, za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania; zwrot kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania osób, o których mowa w pkt 1; 2. ryczałt z tytułu przeniesienia; 3. zasiłek osiedleniowy; 4. zwrot kosztów przewozu urządzenia domowego; 5. w przypadku gdy członkowie rodziny, o których mowa w art. 91 ust.1 ustawy, nie przesiedlają się wraz z nim: a) dodatek za rozłąkę, b) zwrot kosztów przejazdów raz w miesiącu, w celu odwiedzenia rodziny, publicznym środkiem transportu na zasadach, o których mowa w § 5 ust. 1 albo ryczałt w wysokości równej cenie biletu w klasie II pociągu. W myśl zaś § 28 ust. 1 cytowanego rozporządzenia funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, który przesiedlił się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 102 ust. 2 ustawy, przysługuje niezależnie od ryczałtu, o którym mowa w § 27 ust. 1: 1) dodatkowy ryczałt z tytułu przeniesienia w wysokości 50 % uposażenia; 2) zasiłek osiedleniowy w wysokości: a) 200% uposażeni – jeżeli funkcjonariusz przesiedlił się z członkami rodziny, o których mowa w art.91 ust.1 ustawy, b) 50 % uposażenia – jeżeli funkcjonariusz jest samotny.( § 28 ust. 1). Zasiłek, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 oblicza się, przyjmując uposażenie przysługujące funkcjonariuszowi w dniu tego przesiedlenia się na pobyt stały. Przepis § 27 ust. 2 stosuje się odpowiednio (§ 28 ust. 2). Wskazać również należy, iż w przepisie art. 122 ustawy o ABW i AW uregulowana została kwestia przedawnienia roszczeń funkcjonariuszy z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych. Roszczenia te ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (art.122 ust.1 ustawy o ABW oraz AW). Stosownie do art. 122 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW organ właściwy do rozpatrzenia roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Ustawa o ABW oraz AW nie zawiera odrębnych regulacji w zakresie rozpoczęcia biegu przedawnienia, dlatego też należy w tym zakresie sięgnąć do art. 120 § 1 Kodeksu cywilnego. Stosownie do ww. przepisu bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jeżeli wymagalność roszczenia zależy od podjęcia określonej czynności przez uprawnionego, bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stałoby się wymagalne, gdyby uprawniony podjął czynności w najwcześniej możliwie terminie. Zdanie 2 przepisu art. 120 § 1 k.c. nie utożsamia początku biegu terminu przedawnienia z dniem podjęcia "określonej czynności przez uprawnionego". W zakresie zobowiązań, które mają tu znaczenie, treść tego przepisu należy odczytywać łącznie z przepisem art. 455 k.c., którego dyspozycja stanowi część normy zawartej w art. 120 § 1 zd. 2 k.c. Wezwanie dłużnika przez wierzyciela do spełnienia świadczenia jest tą czynnością, o jakiej mowa w art. 120 § 1 zd. 2 k.c. Ustawodawca oderwał jednak fakt samego wezwania, o jakim mowa w art. 455 k.c., od początku biegu terminu przedawnienia, łącząc początek biegu tego terminu z dniem, w którym wierzyciel mógł, w obiektywnie możliwym najwcześniejszym terminie, tego dokonać. W wypowiedziach doktryny podkreśla się, iż powiązanie początku biegu terminu przedawnienia z samym faktem wezwania do spełnienia świadczenia prowadziłoby do stanu, w którym wierzyciel decyduje o tym, kiedy roszczenie ulegnie przedawnieniu, a tym samym prowadziłoby do obejścia zakazów przewidzianych w przepisie art. 119 k.c. Ustalenia, kiedy uprawniony (wierzyciel) mógłby najwcześniej podjąć czynności, o jakiej mowa w komentowanym przepisie, należy dokonywać in casu, analizując konkretny stan faktyczny, w jakim znalazł się wierzyciel. Nie jest tu możliwe stworzenie jednej zasady, właściwej dla wszystkich sytuacji faktycznych. Ten wyjątkowy względem ogólnej zasady sposób ustalenia początku biegu terminu przedawnienia sprowadza się do tego, że bieg tego terminu rozpoczyna się, pomimo że roszczenie nie jest wymagalne. (tak: Adam Jedliński "Komentarz do art.120 Kodeksu cywilnego, teza 9, LEX) Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż organ przyjął, że wezwanie dłużnika (szefa ABW) przez wierzyciela (skarżącego) do spełnienia świadczeń mogło nastąpić już w dniu [...] czerwca 2013 r., tj. w dniu następnym po dniu odebrania przyznanego mu decyzją lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w W. Szef ABW nie wyjaśnił jednak, do której z należności pieniężnych określonych w § 24 pkt 1-6 odnosi ten tok rozumowania. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, iż zaskarżona decyzja odmowna nie rozstrzyga tylko o uprawnieniu do ryczałtu z tytułu przeniesienia (§ 24 pkt 3) i do zasiłku osiedleniowego (§ 24 pkt 4), ale, co wynika z sentencji decyzji, o wszystkich należnościach pieniężnych z § 24 cyt. rozporządzenia. Organ zaniechał też wyjaśnienia kwestii, czego w istocie dotyczy wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. Stanowisko skarżącego wyrażone w skardze do WSA w Warszawie może wskazywać, że intencją wnioskodawcy było ubieganie się jedynie o ryczałt z tytułu przeniesienia i zasiek osiedleniowy. Precyzyjne ustalenie zakresu wniosku jest konieczne uwagi na przedstawioną powyżej regulację art. 120 § 1 zd. 2 k.c. Bieg terminu przedawnienia w przypadku poszczególnych roszczeń o wypłatę należności pieniężnych określonych w § 24 cyt. rozporządzenia jest bowiem różny i musi być oceniany ad casum. Nie sposób również nie zauważyć, iż organ pomimo szeroko sformułowanego wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. wszczął w dniu [...] września 2017 r. postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty dodatkowego ryczałtu z tytułu przeniesienia oraz zasiłku osiedleniowego. Zaskarżona decyzja, pomimo tak sformułowanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, dotyczy jednak wszystkich należności pieniężnych określonych w § 24 cyt. rozporządzenia. Opisane działania organu naruszają art. 8, art. 7, art. 77 § 1 i art.80 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, kierując się przedstawionymi w uzasadnieniu orzeczeniu poglądami prawnymi, ustali w sposób precyzyjny zakres żądania wnioskodawcy i następnie w odniesieniu do tak ustalonego zakresu żądania o wypłatę, oceni jego zasadność z uwzględnieniem poczynionych powyżej uwag dotyczących wymagalności i przedawnienia roszczeń. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.