II SA/Wa 1994/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawy ze skargi J. S. na pismo Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. Odrzucić skargę. 2. Zwrócić J. S. kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi, wpisaną do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod poz. [...], dnia [...] września 2019 r. Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. J. S. (zwany dalej: "Skarżącym") zwrócił się do Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (zwaną dalej: "Prokuratorią Generalną") o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie listy postępowań sądowych (zawierającej oznaczenie sądu oraz sygnaturę akt) prowadzonych przez Prokuratorię Generalną, w których jako reprezentant Skarbu Państwa wskazani zostali inspektorzy nadzoru budowlanego (powiatowi, wojewódzcy lub główny). Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (zwany dalej: "Prezesem Prokuratorii" bądź "organem") udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2019 r. informując, iż brak jest możliwości jego realizacji. Organ powołał się przy tym na zapisy ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1265 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o Prokuratorii"), które wprowadzają pojęcie tajemnicy Prokuratorii Generalnej, co jego zdaniem oznacza, iż Prokuratoria Generalna nie jest objęta obowiązkiem udostępniania uzyskanych dokumentów i informacji również po zakończeniu postępowania. Skarżący wystąpił pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. zatytułowanym "Odwołanie" oraz "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", precyzując w jego treści, iż wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej odmową udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] maja 2019 r. poprzez udostępnienie mu informacji objętych wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Prezes Prokuratorii wyjaśnił Skarżącemu, iż ustawa o Prokuratorii wyłącza stosowanie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; zwanej dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim dotyczy tajemnicy Prokuratorii Generalnej. Skarżący wystąpił ze skargą z dnia 18 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "decyzję" Prezesa Prokuratorii z dnia [...] czerwca 2019 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. Organ wskazał nadto, iż ani zaskarżone pismo ani pismo z dnia [...] maja 2019 r. nie stanowiły decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Na wstępie przypomnieć należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwane dalej: "p.p.s.a.") szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Prokuratorii Generalnej z dnia [...] czerwca 2019 r., w którym poinformowano Skarżącego, iż w zakresie jego żądania przepisy u.d.i.p. są wyłączone z mocy szczególnych regulacji ustawy o Prokuratorii Generalnej, nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny, natomiast nie stanowiło ono decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do postanowienia z dnia 12 grudnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 4147/18, które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje za własne, zaskarżone pismo nie posiada minimum cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Niezbędnym bowiem elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym. Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat przyjmuje się, że udostępniając informację publiczną, organ działa w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast decyzję administracyjną, zgodnie z art.16 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku może wydać, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności i określone tajemnice prawnie chronione lub umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.. Decyzja administracyjna może być wydana wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej ustawy, czyli gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej (por. także postanowienia NSA: z dnia 23 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 806/15; z dnia 25 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 2437/12; z dnia 12 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 622/11; dostępne na stronie: www.orzeczenia.gov.pl). Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem skargi do sądu administracyjnego Skarżący uczynił pismo informacyjne z dnia [...] czerwca 2019 r., które nie zawiera rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dodać przy tym należy, iż w ten sam sposób ocenić należało również pismo organu z dnia [...] maja 2019 r., które nie posiadając cech decyzji administracyjnej nie mogło zostać zaskarżone poprzez wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezależnie jednak od tego, iż skarga na pismo Prezesa Prokuratorii z dnia [...] czerwca 2019 r. była niedopuszczalna, to wskazać należy, iż Skarżący nie jest pozbawiony możliwości skontrolowania stanowiska organu wyrażonego w tym piśmie, jak również w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. Jeżeli bowiem Skarżący uznaje, że żądane przez niego informacje objęte wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. posiadają walor informacji publicznej i powinny zostać udostępnione w trybie u.d.i.p., to może wnieść skargę na bezczynność Prezesa Prokuratorii w tym zakresie. Innymi słowy rzecz ujmując, Skarżący może zwalczać stanowisko organu, jednakże nie w trybie skargi złożonej na pismo informacyjne nieobjęte właściwością sądów administracyjnych, lecz w trybie skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się bowiem, że skarga na bezczynność może być wykorzystywana nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych. U podstaw skargi na bezczynność może leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 o sygn. akt 405/10). W postępowaniu tym sąd może ostatecznie zweryfikować, czy żądane informacje mieszczą się w katalogu zawartym w u.d.i.p. Ponadto, tylko w postępowaniu prowadzonym ze skargi na bezczynność sąd jest uprawniony – stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – do ewentualnego zobowiązania organu do załatwienia sprawy, czego w istocie domaga się Skarżący. Dodać należy, iż nie jest kwestionowane w doktrynie i orzecznictwie, że skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (ponagleniem, zażaleniem, wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa). W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Stosując przepis art. 232 § 1 pkt 1) p.p.s.a., Sąd zwrócił Skarżącemu cały wpis sądowy, uiszczony przez niego na zarządzenie z dnia 10 września 2019 r., o czym orzekł w punkcie 2 sentencji postanowienia.