II SA/Wa 1995/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. B. (ur. [...] r.), powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący na przestrzeni 40 lat życia posiada udowodnione 10 lat 4 miesiące i 23 dni okresu składkowego i nieskładkowego. Ponadto organ podniósł, że od ostatnio udokumentowanego okresu (nieskładkowego) w kwietniu 1999 r. do powstania całkowitej niezdolności do pracy w marcu 2005 r. nie został udowodniony żaden okres pracy potwierdzony opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 sierpnia 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu administracji i uznał powyższą decyzję za krzywdzącą. Stwierdził, że z dokumentów wynika, iż był bardzo chory od wielu lat, a pomimo złego samopoczucia w czasie ostatniego zatrudnienia, nie został odpowiednio poinformowany o możliwościach ubiegania się o rentę. Dodatkowo skarżący wskazał, że opiekował się chorą matką, a przed ostrym atakiem cukrzycy działał w Ochotniczej Straży Pożarnej w swojej miejscowości. Po pobycie w szpitalu otrzymał grupę inwalidzką i został otoczony opieką psychologiczno – rehabilitacyjną. J. B. podkreślił również trudną sytuację materialną. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. i w uzasadnieniu powołał się na argumentacją podaną już w zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. B. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i – poza zarzutami oraz argumentacją przedstawioną już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podał, że chorował już od najmłodszych lat, a obecnie, ze względu na stan zdrowia, nie ma możliwości powrotu do pracy by spełnić wszystkie warunki konieczne do uzyskania prawa do renty. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne stwierdził, że krótki staż ubezpieczeniowy skarżącego jest nieadekwatny do jego wieku i nie został usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami. Podniósł również to, że skarżący od orzeczeń o niezdolności do pracy nie wniósł sprzeciwów, stąd Prezes ZUS nie mógł przyjąć, iż niezdolność do pracy skarżącego powstała jeszcze w 1999 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty i pozostawia przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Z cytowanego już wyżej przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o świadczenie, 3) brak niezbędnych środków utrzymania. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z treścią art. 124 cytowanej już wyżej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się tymczasem do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że skarżący posiada stosunkowo krótki do wieku udowodniony łączny okres składkowy i nieskładkowy, a przecież omawiany przepis art. 83 ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego i wobec tego, okoliczność ta nie ma przesądzającego charakteru w sprawie. Kwestią zasadniczą są natomiast powody niespełnienia przez J. B. wymagań uprawniających do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie oraz ocena, czy nie nastąpiło to wskutek szczególnych okoliczności. Trafne jest stanowisko organu, że sytuacja na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy, co wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Jednakże nie można tej zasady generalizować lecz należy każdorazowo zbadać przyczyny braku zatrudnienia. Podkreślić należy, że z przedstawionego Sądowi zestawienia okresów pracy wyraźnie wynika, że były one przedzielone częstym korzystaniem przez skarżącego z zasiłku chorobowego. Jednakże zdarzenia te nie zostały zweryfikowane przez organ pod kątem szczególnych okoliczności powołanych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, czyli braku wystarczającego okresu ubezpieczeniowego. Tymczasem choroba, zwłaszcza długotrwała, ma bezpośredni wpływ na możliwość wypracowania właściwego stażu zatrudnienia koniecznego do uzyskania prawa do renty. Zdaniem Sądu za ponownym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego, również w nawiązaniu do wyżej wskazanych okoliczności, przemawia również to, że skarżący dołączył do akt sprawy trzy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, z których wynika, iż niepełnosprawność istnieje od maja 1996 r. (orzeczenie z dnia [...] czerwca 2002 r.), natomiast umiarkowany stopień niepełnosprawności datowany jest od marca 2002 r. Orzeczeniem z dnia [...] lutego 2006 r. zmieniono skarżącemu stopień niepełnosprawności i zaliczono do znacznego stopnia. Nadto w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2002 r. wskazano, iż skarżący wymaga odpowiedniego zatrudnienia, natomiast w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności uznano, iż odpowiednim miejscem świadczenia pracy będzie Zakład Pracy Chronionej. Dokładnego przeanalizowania pod kątem wystąpienia szczególnych okoliczności warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga również stan zdrowia skarżącego w okresie przed orzeczeniem o niezdolności do pracy. Jakkolwiek początek niezdolności do pracy został określony na dzień 1 marca 2005 r., to nie można pominąć wcześniejszego leczenia skarżącego, łącznie z pobytami w szpitalu i całą historią leczenia. Sam skarżący stwierdził, że leczył się od dzieciństwa (na potwierdzenie dołączył kartę leczenia oraz wypisy ze szpitala), natomiast twierdzenie to nie zostało wyjaśnione przez organ. Zły stan zdrowia oraz długotrwała choroba nie muszą skutkować zupełnym wyeliminowaniem z życia zawodowego, niemniej jednak powinny być sprawdzone pod kątem ewentualnego zmniejszenia stażu pracy i utrudnienia w wypracowaniu odpowiedniego okresu ubezpieczeniowego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w ogóle do powyższych kwestii, a nie można jednoznacznie wykluczyć, by okoliczności te nie miały żadnego wpływu na okres zatrudnienia. W ocenie Sądu nie zostało również prawidłowo przeanalizowane ponowne orzeczenie o niezdolności do pracy, ponieważ organ w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do budzącej wątpliwość samego organu (pismo z dnia 22 sierpnia 2007 r.) kwestii daty powstania zarówno częściowej jak i całkowitej niezdolności do pracy. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organ powinien ponownie dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również, o ile uzna to za konieczne uzupełnić go i rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie nie została jednak spełniona przesłanka szczególnych okoliczności uzasadniająca przyznanie wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Reasumując wskazać należy, że Prezes ZUS dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego będącego podstawą decyzji, które to uchybienia miały – w ocenie Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższych stwierdzeń koniecznym jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego i ponowna ocena całości materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. W oparciu o artykuł 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości