II SA/Wa 1995/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w B., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował W. O. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. Powyższy akt mianowania został doręczony zainteresowanemu w dniu 21 grudnia 2009 r. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. W. O. złożył odwołanie od ww. decyzji. W odwołaniu zawarł wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz w art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Szefa Służby Celnej zawartą w pismach: SC4/033/5/09/FRD/15758SC oraz SC6/066/28/09/2052PKPJ. Nadto zarzucił rażące naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie go na stopień [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wraz ze wskazaniem, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. W. O. uzupełnił odwołanie podtrzymując zawarte w nim zarzuty. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Szef Służby Celnej, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu wskazał, iż uchwałą z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, Sąd Najwyższy orzekł, iż rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie, w jakim mianowanie dotyczy określenia korpusu służbowego. Tym samym przesądzono ostatecznie, iż akt mianowania wydany na podstawie ww. art. 223 ustawy o Służbie Celnej jest w istocie decyzją administracyjną. Następnie organ podniósł, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wprowadziła w Służbie Celnej korpusy (szeregowych Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej oraz oficerów starszych Służby Celnej) oraz odpowiednio w ramach korpusów nowe stopnie służbowe. Przyporządkowanie do właściwego korpusu i kryteria uzyskania nowego stopnia służbowego w tym korpusie funkcjonariuszy, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej, regulują przepisy art. 223 zawarte w Rozdziale 14 ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Zgodnie z art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. w dniu 31 października 2009 r., W. O. pełnił służbę w stopniu [...] i zajmował stanowisko [...]. W związku z powyższym należało określić funkcjonariuszowi stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej. Z powyższego wynika, że mianowanie do korpusu aspirantów Służby Celnej zostało dokonane prawidłowo. Następnie Szef Służby Celnej podkreślił, iż w procesie przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu ustawodawca nie pozostawił organowi tzw. "luzu decyzyjnego", wskazując mechanizm mianowania do konkretnego korpusu w ust. 2 – 6 art. 223 ww. ustawy. Zgodnie z treścią tej normy zadaniem organu jest umieścić funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie. Z kolei przypisanie danemu funkcjonariuszowi celnemu konkretnego, nowego stopnia służbowego w danym korpusie uzależnione jest, w myśl art. 223 ust. 7 ustawy, od okresu służby danego funkcjonariusza w Służbie Celnej albo od zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Organ ma zatem w tym zakresie pewną swobodę w kształtowaniu sytuacji prawnej funkcjonariusza. Kierując się powyższymi wskazówkami może przypisać danemu funkcjonariuszowi określony stopień służbowy w danym korpusie, jednak z tym zastrzeżeniem, że nie może mianować go na stopień służbowy należący do innego korpusu niż ten, który wynika bezpośrednio z uregulowań zawartych w ust. 2 – 6 art. 223 ustawy. Badając zasadność żądania dotyczącego mianowania skarżącego na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, organ odwoławczy stwierdził, iż w analizowanym przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Przepis ten dotyczy bowiem funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko wiążące się z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Ponadto organ zaznaczył, iż nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych W. O. wynika bowiem, iż z dniem [...] grudnia 2006 r. zostało mu zlecone pełnienie obowiązków służbowych kierownika Referatu [...] w Urzędzie Celnym [...]. W dniu [...] kwietnia 2007 r. W. O. został powołany na stanowisko kierownika ww. Referatu, które zajmował do dnia [...] marca 2009 r. Jednakże przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Odnosząc się natomiast do złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Szef Służby Celnej wskazał, iż zaskarżony akt mianowania nie zawierał pouczenia co do przysługującego środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten należy odnosić również do sytuacji braku pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia. W zaistniałej sytuacji, zdaniem organu, nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do wydania postanowienia w trybie art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Na powyższą decyzję W. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji, RP poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego oraz art. 6 k.p.a., poprzez działanie wbrew zasadzie praworządności, a w konsekwencji nieuwzględnienie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." oraz o uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł w szczególności, iż użyte w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi – w ocenie skarżącego – do interpretacji rozszerzającej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy". Nadto skarżący wskazał, iż Dyrektor Izby Celnej – wydając akt mianowania – nie przyjął jako podstawy mianowania przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy), lecz dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o interpretację Szefa Służby Celnej zawartą w pismach: SC4/033/5/09/FRD/15758SC oraz SC6/066/28/09/2052PKPJ. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznawana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi. Zgodnie z dyspozycją art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (v. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, LEX nr 48735; v. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). W rozpoznawanej sprawie decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. doręczona została skarżącemu w dniu 21 grudnia 2009 r., zatem 14-dniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 28 grudnia 2009 r. Po tym terminie objęta odwołaniem decyzja stała się ostateczna. W. O. odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. złożył dopiero w dniu 5 lutego 2010 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym). W odwołaniu zawarł wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia wskazując przyczyny, które w jego ocenie usprawiedliwiałyby uchybienie terminowi do wniesienia środka zaskarżenia. Z powyższego wynika, iż strona nie dochowała terminu ustawowego do wniesienia odwołania. Tym samym jej czynność polegająca na złożeniu wymienionego środka zaskarżenia nie mogła wywołać zamierzonego skutku, albowiem odwołanie, jako wniesione po terminie, nie mogło wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. Tymczasem organ odwoławczy, pomimo posiadanej wiedzy odnośnie uchybienia terminowi, rozpoznał odwołanie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., czym dopuścił się rażącego naruszenia art. 129 § 2 oraz art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a. Rozpoznał bowiem środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność zaniechania pouczenia strony o sposobie zaskarżenia aktu administracyjnego wydanego przez organ I instancji. Szef Służby Celnej mógł bowiem rozpoznać odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. jedynie po uprzednim rozpoznaniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i przywróceniu skarżącemu – w trybie art. 58 i art. 59 k.p.a. – terminu do jego wniesienia. Wniosek taki został złożony przez skarżącego, jednak Szef Służby Celnej nie rozpoznał go, uznając za zbędny. Organ odwołał się w tej materii do brzmienia art. 112 k.p.a., który przewiduje, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Stanowisko Szefa Służby Celnej w tym względzie uznać należy za błędne. Brak pouczenia strony o sposobie zaskarżenia decyzji nie zmienia faktu, że stała się ona ostateczna. Okoliczność braku takiego pouczenia uzasadnia natomiast ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 58 k.p.a., oczywiście o ile zachodzą w analizowanym przypadku wszystkie przesłanki w tym przepisie przewidziane. Pogląd zaprezentowany przez Sąd w składzie orzekającym znajduje oparcie w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy tutaj przykładowo wskazać wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1896/06, postanowienie NSA z dnia 9 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1600/98, postanowienie NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt III SA 382/97, wyrok NSA z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 792/96 czy postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 641/96. Na zacytowanie zasługuje teza wyroku NSA z dnia 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Wprawdzie art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeśli skarżący zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać". W rozpatrywanej sprawie Szef Służby Celnej rozpoznał środek zaskarżenia od decyzji, która nabrała waloru ostateczności. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Stwierdzenie zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania od aktu mianowania, albowiem akt mianowania nie zawierał stosownego pouczenia, nie jest wystarczające. Organ myli tu pojęcie "złożenie odwołania w terminie" z pojęciem "uchybienie terminu do złożenia odwołania" oraz instytucją przywrócenia terminu. Uchybienie terminu do złożenia odwołania jest w niniejszej sprawie bezsporne, natomiast skarżący wniósł o przywrócenie terminu i organ był zobligowany rozpatrzyć w tym zakresie wniosek, wydając stosowne postanowienie. Przepis art. 112 k.p.a. nie daje podstaw, by przyznawać stronie uprawnienia naruszające ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego. Brak stosownego pouczenia o środkach odwoławczych nie stwarza możliwości złożenia przez stronę odwołania w każdym czasie, ale jedynie z zachowaniem zasad określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a. Wykazane przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji stanowią okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, organ w pierwszej kolejności zbada zasadność wniosku W. O. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Dopiero po ewentualnym pozytywnym rozstrzygnięciu ww. wniosku organ będzie mógł rozpoznać odwołanie od aktu mianowania. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł – na podstawie art. 152 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji. Wobec zwolnienia skarżącego od kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1d p.p.s.a., Sąd odstąpił od orzekania w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.