II SA/Wa 1997/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Sławomir Antoniuk, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia na inne stanowisko służbowe oddala skargę Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 36 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) w związku z § 2, § 4, § 8 w związku z § 7 ust. 6 pkt 1 lit. b i § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 ze zm.) oraz § 2 pkt 2 lit. a, § 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 4, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.), zwolnił z dniem [...] sierpnia 2014 r. A.C. z zajmowanego stanowiska [...] Zespołu Granicznego Grupy Granicznej Placówki Straży Granicznej kat. II w S. [...] Oddziału Straży Granicznej i od dnia [...] sierpnia 2014 r. mianował na stanowisko [...] Zespołu Granicznego Grupy Granicznej Placówki Straży Granicznej kat. II w D. W uzasadnieniu wskazał, że zwolnienie z zajmowanego stanowiska i mianowanie na inne stanowisko służbowe zostało uzasadnione wejściem w życie Zarządzenia Komendanta Głównego Straży Granicznej Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie organizacji i etatów jednostek organizacyjnych Straży Granicznej. W wyniku tych zmian przekwalifikowano Placówkę Straży Granicznej w D. z III kategorii na II kategorię oraz utworzono drogowe przejście graniczne. Powyższy rozkaz personalny doręczono funkcjonariuszowi w trybie art. 44 k.p.a. za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu [...] lipca 2014 r. Następnie odbierając osobiście zaskarżony rozkaz personalny w dniu [...] sierpnia 2014 r. z Wydziału Kadr i Szkolenia [...] Oddziału Straży Granicznej A.C. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnosząc o zmianę i przeniesienie do placówki w pobliżu miejsca zamieszkania. Podał, że mianowanie na stanowisko w Placówce Straży Granicznej w D. nie jest podyktowane potrzebą lub dobrem służby, gdyż w Placówce Straży Granicznej w S. również są braki kadrowe. W jego ocenie przeniesienie do placówki oddalonej od miejsca zamieszkania o 140 km jest formą kary i nie wpłynie pozytywnie na służbę. Jednocześnie wraz z odwołaniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, twierdząc, że nie miał możliwości odbioru przesyłki poleconej wysłanej na jego adres domowy, a o fakcie przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Placówce Straży Granicznej w D. dowiedział się z rozmowy telefonicznej od Komendanta Placówki Straży Granicznej w S. w dniu [...] sierpnia 204 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 58 § 1, art. 59 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); zwanej dalej k.p.a.: 1. przywrócił termin do wniesienia odwołania, 2. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na stanowisko [...] Zespołu Granicznego Grupy Granicznej Placówki Straży Granicznej kat. II w D., 3. ustalił nowy termin zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego na dzień [...] października 2014 r. i mianowania na stanowisko [...] Zespołu Granicznego Grupy Granicznej Placówki Straży Granicznej kat. II w D. na dzień [...] października 2014 r.. 4. w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu wskazał, że biorąc pod uwagę fakt, że funkcjonariusz przebywał w dniach [...] lipca – [...] sierpnia 2014 r. na urlopie wypoczynkowym, a od Komendanta Placówki w S. telefonicznie dowiedział się o zmianie miejsca pełnienia służby, złożony w dniu [...] sierpnia 2014 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem, należało uwzględnić. Podał, że stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej ma charakter stosunku administracyjno - prawnego, który charakteryzuje się tym, iż to organ administracji jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną każdego funkcjonariusza. Istotą zaś służby w Straży Granicznej jest dyspozycyjność funkcjonariusza, który ma obowiązek podporządkować się poleceniu przełożonego w kwestii kształtowania stosunku służbowego. Zgoda obu stron jest wymagana tylko w przypadku nawiązywania stosunku służbowego, który powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby. Natomiast warunki służby, miejsce jej pełnienia i wykonywane obowiązki zostają funkcjonariuszowi narzucone przez przełożonego. Zaznaczył, że przełożony funkcjonariusza Straży Granicznej może bez jego zgody przenieść go na inne równorzędne stanowisko, bądź mianować na wyższe stanowisko służbowe. Jest to czynność wynikająca z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym - funkcjonariuszem. Jedynymi ograniczeniami przewidzianymi w ustawie o Straży Granicznej, dotyczącymi kształtowania stosunku służbowego funkcjonariusza, są przypadki przenoszenia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, przewidziane w art. 42 tej ustawy. W tej sytuacji Komendant Oddziału Straży Granicznej, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy w oddziale, ma możliwość przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe lub w inne miejsce pełnienia służby, które będzie zgodne z zaistniałymi potrzebami, przy czym przy obsadzie stanowisk służbowych musi kierować się potrzebami służby i zapewnieniem właściwego poziomu realizacji zadań służbowych kierownika komórki. W przedmiotowej sprawie przeniesienie funkcjonariusza do pełnienia służby w Placówce Straży Granicznej w D. wynikało z konieczności obsadzenia nowoutworzonych stanowisk służbowych oraz zapewnienia prawidłowej i skutecznej realizacji zadań. Mianowanie zatem na stanowisko [...] Zespołu Granicznego Grupy Granicznej Placówki Straży Granicznej kat. II w D. jest zgodne z jego wykształceniem, kwalifikacjami zawodowymi, jak również wymaganym stażem służby, co znajduje potwierdzenie w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 listopada 2009 r. w sprawie warunków w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych oraz stażu służby, jakim powinien odpowiadać funkcjonariusz Straży Granicznej na określonym stanowisku służbowym (Dz. U. Nr 194, poz. 1499) i podyktowane było aktualnymi potrzebami służby. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego negatywnego wpływu na służbę w przypadku przeniesienia do placówki odległej o 140 km od miejsca zamieszkania stwierdził, że A.C.decydując się na wstąpienie w szeregi formacji umundurowanej i uzbrojonej powinien liczyć się z koniecznością realizowania zadań służbowych wynikających z potrzeby służby oraz z możliwością przeniesienia, czy delegowania do dalszego jej pełnienia w innej miejscowości, a nawet poza granicami kraju. W ocenie organu odwoławczego, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wskazując na konieczność właściwej realizacji zadań w Placówce Straży Granicznej w D. wyjaśnił przyczyny uzasadniające mianowanie A.C. w strukturze etatowej tej Placówki. Wskazał na treść art. 130 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym niezbędne było uchylenie zaskarżonego rozkazu w części dotyczącej zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i ustalenia nowego terminu mianowania na stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.C. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2014 r., zarzucając podjęcie jej w oparciu o nierzetelną ocenę posiadanych kwalifikacji zawodowych względem potrzeb służby w Palcówce Straży Granicznej w D. Zaznaczył, że powyższe rozstrzygnięcie spowoduje, że będzie musiał zmienić miejsce zamieszkania lub dojeżdżać do służby 140 km w jedną stronę co narazi go na niepowetowane szkody. Wbrew twierdzeniom organów nie posiada doświadczenia wymaganego na nowoutworzonych stanowiskach. Nigdy bowiem nie prowadził kontroli w drogowym przejściu granicznym i nie ochraniał granicy lądowej. Całą służbę na "granicy zielonej" pełnił w ochronie granicy na rzece [...]. W trakcie 17 lat służby został skierowany na dwa szkolenia, kurs chorążych o specjalności logistyka i krótki kurs doszkalający w związku z przeniesieniem do Ośrodka Strzeżonego dla Cudzoziemców. W ocenie skarżącego skoro granica państwa w zasięgu Placówki Straży Granicznej w D. nie przebiega na rzece, a on nie posiada uprawnień do prowadzenia kontroli w drogowym przejściu granicznym to trudno uznać, że decyzja o przeniesieniu została podjęta w oparciu o kwalifikacje, doświadczenie i potrzeby służby. Zaznaczył, że w Placówce Straży Granicznej w S., w której dotychczas pełnił służbę w wyniku wejścia w życie Zarządzenia Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] także powstała konieczność obsadzenia nowych stanowisk, a jego prośby o przeniesienie do dalszego pełnienia służby w Palcówce Straży Granicznej [...] były opiniowane negatywnie przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w S. ze względu na braki kadrowe. Podkreślił, że w [...] Oddziale Straży Granicznej jest wielu funkcjonariuszy, którzy posiadają co najmniej porównywalne doświadczenie i kwalifikacje oraz odbyli różne specjalistyczne szkolenia w zakresie ochrony granicy lądowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2014 r. oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę w zaskarżonej decyzji, że stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej kształtowany jest w formach administracyjnoprawnych. Stosunek ten powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby (art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej – Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.). Kandydat do służby, oprócz posiadania szeregu predyspozycji wymienionych w ustawie, powinien mieć na uwadze, że służba w Straży Granicznej podlega szczególnej dyscyplinie, której gotów jest się podporządkować. Dyspozycyjność funkcjonariusza Straży Granicznej jest jednym z podstawowych elementów tej służby i oznacza obowiązek funkcjonariusza poddania się prawnie umocowanym aktom administracyjnym, zmieniającym stanowisko i miejsce w ramach stosunku służbowego nawiązanego w drodze mianowania. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariusz może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Ustawa o Straży Granicznej nie ogranicza możliwości przeniesienia funkcjonariusza przez określenie przesłanek uzasadniających podjęcie stosownej decyzji, lecz pozostawia to uznaniu przełożonego. Jedyne ograniczenia w zakresie przeniesienia funkcjonariusza bez jego zgody zawiera przepis art. 42 ust. 1 i 2 tej ustawy, który reguluje przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe i uzależnia podjęcie takiej decyzji od zaistnienia przesłanek ustawowych określonych w tym przepisie. Stosując zatem zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej przy interpretacji powołanych przepisów, należy stwierdzić, że właściwy komendant Straży Granicznej jest uprawniony na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy do zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej lub innej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 k.p.a., a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służby) oraz słuszny interes funkcjonariusza. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, jak każde inne, ale zakres tej kontroli jest ograniczony – Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak że nie można mu postawić zarzutu dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Zdaniem Sądu zakwestionowane przez skarżącego rozstrzygniecie Komendanta Głównego Straży Granicznej odpowiada powyższym kryteriom, bowiem organ wyjaśnił jego motywy, a przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca. Należy podkreślić, że ustawa o Straży Granicznej nie zawiera legalnych definicji pojęć "stanowisko służbowe" czy też "stanowisko równorzędne", jak czyni to przykładowo ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W orzecznictwie przyjmuje się, że "stanowisko równorzędne" to stanowisko, które posiada takie same parametry składowe jak stanowisko dotychczas zajmowane przez funkcjonariusza, czyli stopnie służbowe, parametry uposażenia zasadniczego (grupa zaszeregowania i mnożnik kwoty bazowej), czy też dodatki o charakterze stałym. W świetle wskazanych wyżej przepisów powołanej ustawy o Straży Granicznej właściwy przełożony skarżącego posiadał uprawnienia do przekształcenia jego stosunku służbowego w ten sposób, że zwolnił go z dotychczas zajmowanego stanowiska – [...] Zespołu Granicznego Grupy Granicznej Placówki Straży Granicznej kat. II w S. [...] Oddziału Straży Granicznej i przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby na stanowisku równorzędnym [...] Zespołu Granicznego Grupy Granicznej Placówki Straży Granicznej kat. II w D. Świadczą o tym elementy składające się na opis nowego stanowiska służbowego, tj. stopień służbowy ([...]), [...] grupa uposażenia zasadniczego, w [...] kategorii z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, dodatkiem służbowym przyznanym na czas nieokreślony w [...] kategorii z mnożnikiem [...] kwoty bazowej, zwiększonym do dnia [...] kwietnia 2015 r. o mnożnik [...] kwoty bazowej z tytułu pełnienia służby granicznej w bezpośredniej ochronie granicy państwowej lub kontroli ruchu granicznego, dodatkiem za posiadany stopień służbowy przy zastosowaniu mnożnika [...] kwoty bazowej, dodatkiem za wysługę lat w wysokości [...] % należnego uposażenia zasadniczego, które są tożsame z parametrami określonymi na poprzednio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku służbowym. Była to decyzja uznaniowa, uzasadniona przez organy Straży Granicznej wejściem w życie Zarządzenia Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie organizacji i etatów jednostek organizacyjnych Straży Granicznej, w wyniku którego przekwalifikowano Placówkę Straży Granicznej w D. z III kategorii na II i utworzono drogowe przejście graniczne. Zaistniała zatem konieczność obsadzenia nowoutworzonych stanowisk służbowych i zapewnienia właściwej realizacji zadań służbowych w Placówce Straży Granicznej w D. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz materiałów załączonych do akt administracyjnych sprawy, mianowanie A.C. na stanowisko [...] Zespołu Granicznego Grupy Granicznej Placówki Straży Granicznej kat. II w D. jest zgodne z jego wykształceniem, kwalifikacjami zawodowymi, jak również wymaganym stażem służby, co znajduje potwierdzenie w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 listopada 2009 r. w sprawie warunków w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych oraz stażu służby, jakim powinien odpowiadać funkcjonariusz Straży Granicznej na określonym stanowisku służbowym (Dz. U. Nr 194, poz. 1499) i podyktowane było aktualnymi potrzebami służby. Organ wykazał tym samym, że zaistniała potrzeba przeniesienia służbowego funkcjonariusza do Placówki Straży Granicznej w D. Komendant Główny Straży Granicznej odniósł się także do podniesionych w odwołaniu argumentów dotyczących dużej odległości (140 km) z miejsca zamieszkania funkcjonariusza do nowego miejsca pełnienia służby. Zasadnie zaznaczył, że funkcjonariusz decydując się na wstąpienie w szeregi formacji umundurowanej i uzbrojonej powinien liczyć się z koniecznością realizowania zadań służbowych wynikających z potrzeby służby oraz z możliwością przeniesienia, czy delegowania do dalszego jej pełnienia w innej miejscowości, a nawet poza granicami kraju. W ocenie Sądu ma rację organ, akcentując, że funkcjonariusz, podejmując decyzję o dobrowolnym zgłoszeniu się do służby w Straży Granicznej, musi być przygotowany na podporządkowanie się szczególnej dyscyplinie służby oraz na związane z tym konsekwencje, które mogą oddziaływać na sferę jego życia prywatnego. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że to przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki stosunku służbowego funkcjonariusza. W sytuacji zatem, gdy z uwagi na konieczność zapewnienia właściwej realizacji zadań służbowych przez Placówkę Straży Granicznej w D. zaistniała potrzeba wzmocnienia stanu kadrowego tej Placówki, przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza przejawiającego się w tym by pełnić służbę jak najbliżej aktualnego miejsca zamieszkania był interes służby, w tym wypadku tożsamy z interesem społecznym. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, podnoszona przez skarżącego, że w wyniku wejścia w życie Zarządzenia Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] powstała również konieczność obsadzenia nowych stanowisk w Placówce Straży Granicznej w S. Zdaniem Sądu podjęte w sprawie rozstrzygnięcia należy uznać za prawidłowe. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle przepisów prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. .