II SA/Wa 1998/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędziowie WSA Janusz Walawski Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz P. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 2 i art. 144 k.p.a. i art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1182), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez P. S. zażalenia na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] zwracające skargę z dnia 12 listopada 2013 r. wniesioną przez P. S., wobec nieuiszczenia przez niego w wyznaczonym terminie należności tytułem opłaty skarbowej. W uzasadnieniu postanowienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wskazał, iż P. S. wniósł do organu ochrony danych osobowych skargę na niezrealizowanie wobec niego obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 33 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych przez podmiot Praktyka Lekarzy Rodzinnych [...]Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej z siedzibą w [...]. Wobec powyższego, pismem z dnia 6 lutego 2014 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, działając na podstawie art. 261 § 1 k.p.a., poinformował skarżącego, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1282 ze zm.) dokonanie przez Generalnego Inspektora czynności urzędowej podlega opłacie skarbowej. Jednocześnie skarżący został wezwany do uiszczenia należnej opłaty skarbowej oraz do przedłożenia dowodu dokonania tej wpłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. pisma z pouczeniem, że w przypadku niedokonania powyższego w wyznaczonym terminie podanie zostanie mu zwrócone stosownie do treści art. 261 § 2 k.p.a. Powyższe pismo zostało prawidłowo doręczone w dniu 13 lutego 2014 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Termin do dokonania ww. czynności upłynął w dniu 20 lutego 2014 r. Skarżący nie przedstawił w tym terminie dowodu uiszczenia należnej opłaty skarbowej. W związku z powyższym Generalny Inspektor w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał postanowienie zwracające skargę z dnia 12 listopada 2013 r. wniesioną przez P. S., wobec nieuiszczenia przez niego w wyznaczonym terminie należności tytułem opłaty skarbowej. Postanowienie zawierało prawidłowe pouczenie, że na podstawie art. 261 § 3 w zw. z art. 141 § 2 k.p.a., w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, strona może złożyć zażalenie na to postanowienie do GIODO. Postanowienie to zostało prawidłowo doręczone w dniu 25 sierpnia 2014 r., czego dowodem jest zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki poleconej znajdujące się w aktach sprawy. Termin do złożenia przez skarżącego zażalenia upłynął w dniu 1 września 2014 r. Skarżący nie złożył jednak w tym terminie zażalenia na ww. postanowienie. W dniu 2 września 2014 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych zostało złożone osobiście zażalenie skarżącego (w którym m.in. podniesiono, cyt.: "Nadmieniam, że usiłowałem przekazać w dniu 2014- 09-01 niniejszy dokument za pośrednictwem ePUAP-u, ale pojawił się "błąd zewnętrznego wysyłania" o czym poinformowałem Ministra Administracji i Cyfryzacji"). Biorąc pod uwagę datę otrzymania przez skarżącego wskazanego postanowienia, tj. [...] sierpnia 2014 r. oraz datę złożenia zażalenia tj. 2 września 2014 r. organ stwierdził, że skarżący nie zachował wskazanego 7-dniowego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Generalnego Inspektora, który upłynął w dniu 1 września 2014 r. i postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odniósł się zarzutu podniesionego w zażaleniu, iż cyt. "dowód uiszczenia opłaty skarbowej przekazałem 20 lutego 2014 r., na co uzyskałem pokwitowanie" i podniósł, że do Biura Generalnego Inspektora nie wpłynął żaden dowód dokonania opłaty świadczący o uiszczeniu jej do sprawy znak: [...]. Organ podkreślił, iż w piśmie z dnia 6 lutego 2014 r. wzywającym skarżącego do uiszczenia należnej opłaty skarbowej oraz do przedłożenia dowodu jej dokonania, wskazano sygnaturę akt sprawy, którą należało powoływać w ewentualnej korespondencji przesyłanej w sprawie. Ponadto wskazane pismo zawierało prawidłowe pouczenie, że w przypadku niedokonania powyższego w wyznaczonym terminie podanie zostanie skarżącemu zwrócone stosownie do treści art. 261 § 2 k.p.a. Organ wskazał także, iż zgodnie z art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych, postępowanie w sprawach uregulowanych w tej ustawie prowadzi się według przepisów kpa, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie — od dnia jego ogłoszenia stronie. Stosownie zaś do art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Natomiast art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W świetle powołanych przepisów warunkiem skuteczności złożenia zażalenia jest zachowanie ustawowego terminu. Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że P. S. złożył zażalenie po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2015 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez P. S.do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych skarżący podniósł, iż ponieważ zainicjowane przez niego postępowanie dotyczy danych osobowych przetwarzanych przez zakład opieki zdrowotnej to organ ochrony danych osobowych powinien zastosować art. 261 § 4 k.p.a., z uwagi na ważny interes strony. Nadto skarżący wyjaśnił, że dowód uiszczenia opłaty skarbowej został organowi przedstawiony, jako załącznik do listu przekazanego w dniu 20 lutego 2014 r. na dowód, czego skarżący otrzymał od Generalnego Inspektora stosowne pokwitowanie wpływu. Skoro organ nie miał wiedzy o fakcie złożenia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej, a taką wiedzę powziął z treści zażalenia z dnia 2 września 2014 r., to powinien w zw. art. 7 k.p.a., na mocy art. 50 § 1 k.p.a., domagać się wyjaśnień w szczególności, poprzez okazanie potwierdzenia złożenia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej. Tego zaś organ nie uczynił. Skarżący podniósł także, iż złożyć zażalenia w terminie nie był w stanie z powodu nieprawidłowości w działaniu e-PUAP, o czym poinformował Ministra Administracji i Cyfryzacji. O wskazanych okolicznościach poinformował także Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w swoim zażaleniu z dnia 2 września 2014 r. Organ zaś wskazaną okoliczność w zaskarżanym postanowieniu całkowicie pominą, czym naruszył art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Zagadnienie to stało jest w przedmiotowej sprawie szczególnie istotne, albowiem nie można strony postępowania obciążać skutkami działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Termin do wniesienia zażalenie upłyną w dniu 1 września, ale już 2 września skarżący złożył stosowne zażalenie, najszybciej jak to było możliwe z zachowaniem najwyższej staranności w sprawie. Okoliczność tą organ jednak pominął. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Wskazać należy, że zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione w ustawowym terminie oraz jest dopuszczalne. W konsekwencji powyższego podkreślić należy, że kognicja Sądu w przedmiotowej sprawie ogranicza się do oceny czy skarżący odwołanie od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. wniósł w terminie siedmiodniowym, zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a., a w przypadku, gdy uchybiła temu terminowi, czy w sprawie istniały przeszkody prawne, które czyniły wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania niedopuszczalnym. Natomiast poza kognicją Sądu pozostają okoliczności podnoszone przez skarżącego mające na celu uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu wskazać należy, że zażalenie na zaskarżalne postanowienie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie (z art. 144 w zw. z art. 129 § 1 k.p.a.), w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (art. 141 § 2 k.p.a.). Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia - jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Podkreślić również należy, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie bowiem jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 k.p.a. Nie oznacza to oczywiście, że każde przekroczenie terminu do dokonania czynności procesowej, w tym wniesienia zażalenia, będzie prowadziło do stwierdzenia uchybienia terminu przez właściwy organ, a strona zostanie pozbawiona przysługujących jej gwarancji procesowych. I tak, przeszkodą prawną do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. będzie każdorazowo wniesienie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności przewidziane w art. 58 k.p.a., przy czym, w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia odwołania rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, mocą art. 59 § 2 k.p.a., zastrzeżono do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy również mieć na uwadze, że pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. k.p.a., zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków. Obowiązek ów nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy na skutek uprzedniego wadliwego działania organu strona mogłaby ponieść ujemne dla swych praw konsekwencje. Organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym winien przede wszystkim stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, za bezsporną należało uznać okoliczność wniesienia przez skarżącego zażalenia z uchybieniem terminu. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że postanowienie o zwrocie skargi zostało doręczone skarżącemu w dniu 25 sierpnia 2014 r., co skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 5a akt administracyjnych). Zatem termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji upłynął z dniem 1 września 2014 r. Natomiast skarżący zażalenie wniósł w dniu 2 września 2014 r. (data prezentaty organu na zażaleniu), a więc z przekroczeniem ustawowego terminu przewidzianego do wniesienia odwołania. Jednakże zauważyć należy, że w treści zażalenia skarżący wskazał, iż cyt.: "Nadmieniam, że usiłowałem przekazać w dniu 2014-09-01 niniejszy dokument za pośrednictwem ePUAP-u, ale pojawił się "błąd zewnętrznego wysyłania" o czym poinformowałem Ministra Administracji i Cyfryzacji". Zatem skarżący dostrzegł uchybienie terminu, wskazał na przyczyny powodujące taki stan rzeczy, poinformował o nich organ, aby w postępowaniu nie ponieść negatywnych skutków prawnych. Pomimo zawarcia w zażaleniu wskazanej powyżej treści organ bez żadnej refleksji wydał postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania nie starając się w żądnym stopniu wyjaśnić na jaką okoliczność i w jakim celu skarżący zawarł w zażaleniu przedmiotowe informacje. Zdaniem składu orzekającego, dokonując wstępnego badania zażalenia organ - mając na względzie treść pisma skarżącego z dnia 1 września 2014 r. - powinien w razie wątpliwości wezwać skarżącego do wyjaśnienia, czy składa on wniosek o przywrócenie terminu. Ponadto organ powinien pouczyć stronę o treści art. 58 k.p.a., o skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia. W przedmiotowej sprawie należy uznać, że na skutek braku poinformowania skarżącego o skutkach zażalenia złożonego bez wniosku o przywrócenie terminu organ zaniedbał obowiązkom z art. 9 zd. 2 k.p.a. na szkodę strony. W tym miejscu wskazać należy, że nie w każdej sytuacji organ ma obowiązek informowania strony o konsekwencjach uchybienia terminu i możliwości jego przywrócenie. To jednakże w sytuacji, gdy strona w zażaleniu czy też innym piśmie podnosi okoliczności mogące stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia bez jednoznacznego sformułowania wniosku o przywrócenie terminu organ winien, mając na uwadze art. 9 k.p.a., pouczyć stronę o treści art. 58 k.p.a., skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia. W tym miejscu wskazać należy, że o kwestii przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia organ orzeka wyłącznie na podstawie wniosku strony, a nie z urzędu. Wobec powyższego w sytuacji złożenia zażalenia po upływie ustawowego terminie bez jednoczesnego złożenia wniosku o przywrócenia terminu organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 k.p.a. Również bez stosownego wniosku organ nie ma prawa oceniać, czy strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania z przyczyn zawinionych czy też niezawinionych. Powyższą kwestię organ jest uprawniony zbadać dopiero w toku postępowania wszczętego wnioskiem o przywrócenie terminu, a nie z urzędu w sytuacji, gdy stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ wobec niesformułowania jednoznacznego i precyzyjnego wniosku o przywrócenie terminu ma całkowicie pominąć okoliczności podnoszone przez stronę, a mające świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien zwrócić się do strony o wyjaśnienia, na jaką okoliczność i w jakim celu załączyła ona wyjaśnienia o "usiłowaniu przekazania zażalenia w dniu 1 września 2014 r. za pośrednictwem e-PUAP", pouczając ją jednocześnie o treści art. 58 k.p.a., skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 152 p.p.s.a. nie zostało wydane, bowiem z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia nie podlega ono wykonaniu.