II SA/Wa 200/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi R.H. na postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącego R. H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. znak [...] wydanym z upoważnienia Rektora Uniwersytetu [...] (dalej też jako "organ"), działając na podstawie art. 219 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w odpowiedzi na wnioski R. H. (dalej jako "wnioskodawca") z [...] i [...] października 2017 r. odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wnioskodawca złożył dwa wnioski, w których zwrócił się o wydanie zaświadczenia co do potwierdzenia, że Uniwersytet [...] nigdy nie przechowywał korespondencji mailowej ani żadnej jej kopii pomiędzy wnioskodawcą, a pracownikiem administracyjnym D. S. (za okres od października 2010 r. do sierpnia 2012 r.) oraz co do potwierdzenia, że Uniwersytet [...] nigdy nie nagrywał rozmów telefonicznych, które otrzymywało "biuro studentów" oraz nigdy nie archiwizował historii (rejestru) numerów telefonów, z których wykonywano połączenia do biura (za okres od października 2010 r. do sierpnia 2012 r.). Organ wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż wnioskodawca nie wskazał przedmiotu i okoliczności spraw toczących się według jego deklaracji przed podanymi we wnioskach podmiotami, które to okoliczności wskazywałyby na istnienie po stronie wnioskodawcy interesu podlegającego regulacji sprecyzowanymi przepisami prawa, tj. interesu prawnego. W związku z powyższym, organ wezwał wnioskodawcę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania, swojego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu okoliczności wskazanych w jego wnioskach z [...] i [...] października 2017 r. Wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wskazał przepisów prawa, z których wywodzi swój interes prawny z uwagi na który ubiega się o przedmiotowe zaświadczenie, jak też nie przedstawił tego interesu w inny sposób. Tym samym, nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., która stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wnioskodawca złożył do organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał, że potrzebuje przedmiotowego zaświadczenia z wielu powodów i ma interes prawny w jego otrzymaniu. Wyjaśnił, że chce złożyć wniosek do prokuratury o wszczęcie postępowania karnego, które jest konieczne aby otrzymać odszkodowanie w postępowaniu cywilnym za straty moralne i materialne, które były spowodowane przez Uniwersytet [...] lub osoby które wymienia we wniosku z [...] października 2017 r. Postanowieniem znak [...] z [...] grudnia 2017 r. wydanym z upoważnienia Rektora Uniwersytetu [...] działając na podstawie art. 219 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2017 r. znak [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, podtrzymał o do zasady argumentację zawartą w uprzednio wydanym postanowieniu. Wskazał, że interes prawny, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. musi być konkretny, realny i aktualny, a nie hipotetyczny. Tymczasem, jak wynika z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, interes na który powołuje się wnioskodawca jest jedynie hipotetyczny. Na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie organu wnioskodawca (dalej "skarżący") wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o unieważnienie postanowienia, zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia oraz zwrot kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi podtrzymał swoją dotychczasową argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo wskazał, że organ nie udzielił mu zgody na udział w postępowaniu administracyjnym naruszając tym samym art. 10 i art. 81 k.p.a. Organ przesłał mu pismo, które zawierało nieprawdziwe informacje, a zatem skarżący ma prawo wystąpić z wnioskiem o zaświadczenie z poprawnymi danymi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując co do zasady dotychczasową argumentację organu co do braku wykazania przez skarżącego w jego wniosku interesu prawnego w wydaniu w wydaniu przedmiotowego zaświadczenia, uznał zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1066 ze zm.). A zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji (postanowień), pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku, co wynika z art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Oceniając zatem wyłącznie pod takim kątem zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że jest ono obarczone wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania, skutkującą koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi w analizowanej sprawie jest postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] z [...] grudnia 2017 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2017 r. odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia. Obydwa powyższe postanowienia wydane zostały przez działającego w imieniu Rektora Uniwersytetu [...] dr hab. J.C.. Istotnym w niniejszej sprawie jest, że organ rozpatrujący sprawę w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany jest do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom, zawartych w Dziale I Kodeksu postepowania administracyjnego, zatytułowanym "Przepisy ogólne". W dziale tym znajduje się zaś art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia). W tym miejscu wskazać należy, że takie brzmienie cytowany przepis uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na podstawie art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011, Nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu projektu powołanej wyżej ustawy wskazano, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Wymaga też podkreślenia, że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, sformułowaną w art. 15 k.p.a. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Regulacja ta służy stworzeniu warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do bezstronności organu administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że przepisy regulujące wyłączenie pracownika organu administracji od ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy pełnią funkcję gwarancji bezstronności i obiektywizmu przy rozpatrywaniu sprawy, a także służą zwiększeniu zaufania do organów administracji. Pracownik organu administracji biorący już wcześniej udział w czynnościach postępowania administracyjnego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy mógłby być determinowany wcześniej już zajętym stanowiskiem, ma on już bowiem określony pogląd na stan faktyczny sprawy i sposób rozstrzygnięcia tej sprawy. W sytuacji więc gdy ten sam pracownik organu ponownie rozpatruje tą samą sprawę, mogą pojawić się uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. W tym miejscu zasygnalizować jedynie należy, że zagadnienie dotyczące stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uprzednio wywoływało rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GSP 2/06, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 60). Według powołanej wyżej uchwały, przepisy o wyłączeniu pracownika powinny mieć zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu, gdyż w sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika. Jednocześnie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/0 przyjęto, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Z uchwały tej wynika, że osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tą samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra, przy czym podgląd wyrażony w tej uchwale ma zastosowanie również do innych jednoosobowych organów administracji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt SK 3/11 rozstrzygnął wątpliwości co do wykładni przepisów w tym zakresie i orzekł, że art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 78 w zw. z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Kwestia możliwości wyłączenia pracownika organu monokratycznego, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., była również przedmiotem rozważań składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 458) stwierdził , że "Artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu." W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniona od modelu postępowania administracyjnego. Każde postępowanie powinno dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinny zatem istnieć możliwości wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wprawdzie wskazana wyżej uchwała wprost odnosi się do stanu prawnego obowiązującego przed 11 kwietnia 2011 r., to stanowisko w niej zawarte znajduje również zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Zmiana w treści przepisu art. 24 § 1 pkt 5, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., polegająca na usunięciu zwrotu " w niższej instancji" sprawia, że waga argumentów podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale przemawia za potrzebą ich uwzględnienia. We wspomnianej wyżej uchwale wiele uwagi poświęcono wykazaniu, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma także zastosowanie w przypadku dwukrotnego rozpoznawania sprawy przez ten sam organ. W związku z wprowadzeniem omawianej zmiany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. tym bardziej należało opowiedzieć się za potrzebą stosowania powołanego przepisu w przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasada, o której mowa wyżej, znajduje zastosowanie również przy ponownym rozpatrywaniu spraw przez rektora, jak również pracowników działających z jego upoważnienia. Oznacza to, że w sytuacji, gdy postanowienie w sprawie odmowy wydania zaświadczenia nie jest wydawane osobiście przez rektora czyli osobę piastującą funkcję organu (piastuna organu), lecz przez upoważnione przez niego osoby, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 k.p.a. określający ustawowe przyczyny wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustawodawca poza przypadkiem wskazanym w 24 § 4 k.p.a. nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. W badanej sprawie pozostaje poza sporem, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie wydane zostały przez działającego w imieniu rektora - na podstawie upoważnienia - Prorektora [...] dr hab. J.C.. Prorektor nie będący piastunem organu, lecz pracownikiem organu podlegał na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączeniu od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia. Niedopuszczalne było zatem wydanie zaskarżonego postanowienia przez pracownika organu administracji, który wydał postanowienie rozpatrując sprawę w pierwszej instancji. Podkreślić w tym miejscu ponownie należy, że tylko Rektor Uniwersytetu [...], jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy osób piastujących funkcję organu administracji publicznej (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 82). Innymi słowy, gdyby w realiach rozpoznawanej sprawy oba wydane w sprawie postanowienia zostały podpisane przez rektora, to przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie miałby zastosowania. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei - o czym była już mowa na wstępie - może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stwierdzenie powyższego stanowi - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - podstawę do wznowienia postępowania, stanowiącą samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji (postanowienia). Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z podstaw wznowienia, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, a w konsekwencji zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Z kolei odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, wobec stwierdzonego naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiącego przesłankę wznowienia postępowania, byłoby przedwczesne na tym etapie postępowania. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.