II SA/Wa 2001/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Adam Lipiński Protokolant Małgorzata Kędzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych - oddala skargę - Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. (WE) L 149 z dnia 5 lipca 1971 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmawiającą D. D. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. D. D. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w T. w dniu [...] lutego 2009 r. W dniu [...] marca 2009 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w T. wpłynął jej wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wniosła ona także o pośrednictwo w uzyskaniu formularza E 301 potwierdzającego jej okres ubezpieczenia i zatrudnienia spełniony na terytorium [...]. Po wystąpieniu do właściwej w tej sprawie instytucji [...], formularz E 301 wpłynął do WUP w dniu [...] lipca 2009 r., a w dniu [...] kwietnia 2009 r. wpłynęło oświadczenie ww. dotyczące jej sytuacji bytowej w okresie przebywania za granicą. W uzasadnieniu decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że przyczyną odmowy przyznania zainteresowanej prawa do zasiłku dla bezrobotnych był fakt, że nie spełniła ona ostatniego okresu ubezpieczenia lub zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także nie może zostać uznana za pracownika posiadającego podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że ostatnie okresy ubezpieczenia spełniła ona na terytorium [...]. Zgodnie z art. 67 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia w koniecznym zakresie okresów ubezpieczenia (lub zatrudnienia) przebytych pod działaniem ustawodawstwa innych państw członkowskich Unii Europejskiej (UE), pozostałych państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) lub Konfederacji Szwajcarskiej (Szwajcarii) pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. Skoro więc zainteresowana ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski, a z zebranej dokumentacji wynika, że ostatnie okresy ubezpieczenia spełniła na terenie [...], to tym samym, stosownie do art. 67 ust. 3 ww. rozporządzenia, okresy te nie mogą być co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 71 ust. 1 pkt b (ii) powołanego rozporządzenia, który stanowi, iż pracownik najemny, który oddaje się do dyspozycji służb zatrudnienia na terytorium państwa, gdzie zamieszkuje lub który powraca na to terytorium korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Jednakże, aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń z tytułu bezrobocia w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71) musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie. Dokonując interpretacji użytego w powyższym przepisie słowa "powraca" organ odwołał się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS). Zgodnie z orzeczeniem C-76/76 - di Paolo (ECR 1977/1/00315) pojęcie państwa, w którym pracownik zamieszkuje, pojawiające się w art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Nr 1408/71, musi zostać ograniczone do państwa, gdzie pracownik, chociaż pracujący w innym państwie, w dalszym ciągu stale przebywa i gdzie mieści się także stałe centrum jego interesów. Dodanie słów "lub który powraca na to terytorium" oznacza jedynie, iż pojęcie zamieszkania w danym państwie niekoniecznie wyklucza czasowy pobyt w innym państwie. W uzasadnieniu do omawianego wyroku ETS stwierdził również, że przeniesienie obowiązku wypłaty zasiłku dla bezrobotnych z państwa członkowskiego będącego miejscem ostatniego zatrudnienia do państwa członkowskiego stanowiącego miejsce zamieszkania jest uzasadnione jedynie dla tej kategorii pracowników, którzy zachowują bliską więź z krajem, w którym osiedlili się i zwykle mieszkają. Jednak nie byłoby to uzasadnione, gdyby - z uwagi na zbyt szeroką interpretację terminu miejsca zamieszkania - doprowadzono do sytuacji, kiedy wszyscy pracownicy migrujący zatrudnieni w jednym państwie członkowskim, których rodziny mieszkają na stałe w innym państwie członkowskim, zostali objęci wyjątkiem zawartym w art. 71 rozporządzenia 1408/71. W tym samym orzeczeniu ETS zdefiniował także kryteria, na których należy się oprzeć przy ustalaniu, czy dana osoba może być uznana za pracownika powracającego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt b (ii) ww. rozporządzenia, uznając za takie długość oraz ciągłość okresu zamieszkiwania przed wyjazdem zainteresowanej osoby, długość i cel jej nieobecności, charakter zatrudnienia podjętego w innym państwie oraz zamiar osoby zainteresowanej w takiej postaci, jaka wynika ze wszystkich okoliczności sprawy. Kwestia ta jest również poruszona w decyzji Komisji Administracyjnej nr 160 z dnia 28 listopada 1995 r., dotyczącej zakresu stosowania artykułu 71(1) (b) (ii) rozporządzenia Rady (EWG) 1408/71 w sprawie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na rzecz pracowników niebędących pracownikami przygranicznymi, którzy w trakcie swojego ostatniego okresu zatrudnienia mieszkali na stałe na obszarze państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe (96/172/WE) (Dz. Urz. (WE) L 49 z 28 lutego 1996 r.). Zgodnie z ww. decyzją art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, np. sezonowych, marynarzy, pracowników transportu międzynarodowego i pewnych innych kategorii, które również utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 71 rozporządzenia 1408/71 rozszerzono na wszystkich pracowników migrujących, którzy mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. Organ powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym oświadczenie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wskazał, że D. D. przebywała na terytorium [...] od listopada 1989 r. do sierpnia 2007 r. (tj. przez blisko 18 lat) i, jak wynika ze złożonego formularza E 301, była ona zatrudniona w [...] od [...] marca 1991 r. do [...] września 2008 r., co wskazuje, że centrum jej interesów zawodowych przez ostatnie 17 lat koncentrowało się w [...]. Wymieniona przez ten czas przebywała w [...] ze swoją rodziną: mężem i dwoma synami, przy czym jej mąż i synowie w dalszym ciągu tam zamieszkują. Powodem jej przyjazdu do Polski jest opieka nad chorą matką. Wnioskująca zatem nie może być uznana za osobę posiadającą podczas pracy na terytorium [...] miejsce zamieszkania w Polsce, a tym samym nie może zostać objęta postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71. Organ uznał, iż wobec faktu, że D. D. nie spełnia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, to brak jest podstaw do uwzględnienia okresów ubezpieczenia i zatrudnienia spełnionych przez nią na obszarze [...] przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski, stosownie do art. 67 ust. 3 powoływanego rozporządzenia. W konsekwencji przyjął, że zainteresowana w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień jego rejestracji w PUP nie udokumentowała spełnienia na terytorium Polski żadnych okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2009 r. D. D. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Podała, że jej miejscem zamieszkania od czasu wyjazdu do [...] w 1989 r. do czasu jej powrotu do Polski po [...] września 2008 r. były [...] i Polska. Uważa, że powinien wobec niej mieć zastosowanie przepis art. 71 ust. 1 pkt b rozporządzenia Nr 1408/71, ponieważ udokumentowała fakt zamieszkiwania w Polsce w czasie gdy była zatrudniona w innym państwie członkowskim. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zagadnienie uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych reguluje obecnie ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepisy tej ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracyjnym ani sądowi administracyjnemu uprawnień do uznaniowego traktowania oraz rozstrzygania o problematyce uregulowanej ustawą. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a wymienionej ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104 b i art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Ponadto, do wskazanego okresu 365 dni zalicza się okresy wykonywania pracy, świadczenia usług, opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, opłacania składek na Fundusz Pracy i zatrudnienia wymienione w lit. b – i pkt 2 ust. 1 oraz ust. 2 - 4 powołanego art. 71 ustawy. Ustawodawca odrębnie ukształtował uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych w przypadku świadczenia pracy na terenie państw Wspólnoty Europejskiej, przyjmując w art. 71 ust. 7 powołanej ustawy, iż do okresu wymaganego do nabycia prawa do zasiłku zalicza się także okresy zatrudnienia w państwach, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c (państwach członkowskich Unii Europejskiej, państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego nienależących do Unii Europejskiej, państwach niebędących stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy mogą korzystać ze swobody przepływu osób na podstawie umów zawartych przez te państwa ze Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi) na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej. W świetle postanowień art. 67 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 149 z dnia 5 lipca 1971 r. ze zm.), bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia w koniecznym zakresie okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia przebytych pod działaniem ustawodawstwa innych państw członkowskich Unii Europejskiej (UE), pozostałych państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) lub Konfederacji Szwajcarskiej (Szwajcarii) pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż skarżąca ostatni okres ubezpieczenia spełniła na terytorium [...]. Wynika to zarówno z oświadczenia strony z dnia [...] kwietnia 2009 r., jak i formularza E 301 wystawionego przez [...] urząd pracy. Zatem uprawnienie skarżącej do zasiłku dla bezrobotnych, na zasadach określonych prawodawstwem [...], niewątpliwie mogło zostać zrealizowane, poprzez rejestrację w odpowiednim urzędzie pracy tego właśnie kraju. Skoordynowany system zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej przewiduje możliwość ubiegania się o świadczenie w innym kraju, niż ostatnio świadczył pracę, lecz jest skierowany tylko do określonej grupy osób pozostających bez pracy. Dotyczy to pracowników najemnych, którzy oddają się do dyspozycji służb zatrudnienia na terytorium państwa, gdzie zamieszkują, lub którzy powracają na to terytorium. Wówczas korzystają oni ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby byli tam ostatnio zatrudnieni – art. 71 ust. 1 pkt b (ii) 67 rozporządzenia Rady Nr 1408/71. W ocenie Sądu, Minister Pracy i Polityki Społecznej dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu (przywołując stanowisko ETS-u) i zasadnie uznał, iż skarżąca nie jest podmiotem, do którego adresowana jest powyższa norma prawna. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wraz z mężem i synami opuściła Polskę w listopadzie 1989 r. Na terenie [...] skarżąca pozostawała w zatrudnieniu od [...] marca 1991 r. do [...] września 2008 r. Po tej dacie powróciła do Polski, a celem jej powrotu po 18 latach, było sprawowanie opieki nad chorą matką. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarżąca przez ten okres świadomie skoncentrowała "życie codzienne" swojej najbliższej rodziny w [...]. Podjęła tam zatrudnienie i skupiła najważniejsze potrzeby swoje i najbliższej rodziny, tj. praca, edukacja, opieka zdrowotna, itp. w tym właśnie państwie. Zaś sam fakt, iż zainteresowana nie dokonała administracyjnego wymeldowania ze stałego miejsca pobytu w Polsce, nie stanowi o zamieszkiwaniu w tym miejscu. Zatem w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt b (ii) powołanego rozporządzenia Rady, skarżąca w okresie poprzedzającym rejestrację w PUP nie zamieszkiwała na terenie Polski i obecnie nie powracała na terytorium zamieszkania. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie, wobec niespełnienia przez skarżącą wymagań określonych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zasadnie odmówiły jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Sąd nie dopatrzył się także w działaniu organów naruszeń przepisów procesowych, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. b tej ustawy, skarżąca była zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.