II SA/Wa 2001/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]) o umorzeniu, jako bezprzedmiotowe, postępowania w sprawie udzielenia J.Z. pozwolenia na broń palną gazową, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy za podstawę rozstrzygnięcia, wynika, że skarżący w dniu z 12 grudnia 2018 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania J.Z. pozwolenia na broń palną gazową, na podstawie art. 182 k.p.a. Wnioskodawca wyjaśnił, że J.Z. w dniu 3 stycznia 2013 r. nabył w sklepie [...] replikę pistoletu Walter P-99 "w usprawiedliwionym przeświadczeniu", że jest to broń alarmowa, której posiadanie nie wymaga uzyskania pozwolenia właściwego organu (w toku postępowania przygotowawczego nie znaleziono podstaw do przedstawienia mu zarzutu nielegalnego posiadania broni - art. 263 § 2 k.k.). Prokurator wyjaśnił, że z opinii sporządzonej w dniu [...] listopada 2014 r. przez [...] w [...], dla Departamentu Zezwoleń i Koncesji MSWiA wynika, że nabyta przez J. Z. broń jest bronią gazową, której posiadanie wymaga uzyskania pozwolenia na broń. Z tego powodu "zachodzi konieczność" zalegalizowania tej broni, jako nabytej w dobrej wierze. Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], decyzją z dnia [...] maja 2019 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wydania J.Z. pozwolenia na posiadanie broni palnej gazowej. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że z przepisu art. 182 k.p.a. wynika, że prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Oznacza to, że prokurator ma procesową legitymację do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, jego wniosek w tej sprawie jest dla organu wiążący i w związku z tym nie ma podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1542/09). Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że przepisy ustawy o broni i amunicji nie przewidują legalizacji broni nabytej (także w dobrej wierze) bez stosownego pozwolenia na jej posiadanie. Z przepisów tej ustawy wynika, że postępowanie o wydanie pozwolenia na broń, jest wszczynane na wniosek podmiotu ubiegającego się o to pozwolenie (wyjątek - art. 15 ust. 2 nie ma miejsca w niniejszej sprawie), w jego toku organ ocenia, czy wnioskodawca spełnia określone przepisami prawa warunki wydania pozwolenia (art. 15 ust. 1, art. 10 ust. 1 i ust. 3), zakup broni jest możliwy nie wcześniej niż po uzyskaniu pozwolenia na jej posiadanie i zaświadczenia uprawniającego do nabycia broni (art. 12 ust. 2), a zasada ta nie doznaje żadnych wyjątków. Organ I instancji dodał, że broń zabezpieczona w toku postępowania przygotowawczego, która została uznana za dowód w sprawie, powinna zostać przekazana do magazynu KWP w [...] (art. 323 § 1, art. 232a § 1 i 7 oraz art. 323 § 1 k.p.k.) i przechowywana według zasad określonych w zarządzeniu nr 4 Komendanta Głównego Policji z 9 lutego 2017 r. w sprawie niektórych form organizacji i ewidencji czynności dochodzeniowo-śledczych Policji oraz przechowywania przez Policję dowodów rzeczowych w postępowaniu karnym. Ustawa o broni i amunicji nie zawiera natomiast przepisów dotyczących przechowywania broni stanowiącej dowód rzeczowy w postępowaniu karnym. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucił, że w okolicznościach faktycznych sprawy, organ I instancji nie miał podstaw prawnych do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odwołujący się podniósł, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, "gdy brak jest któregoś z elementów materialnoprawnych materialnych stosunku prawnego, gdy sprawa, w której wszczęto postępowanie nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej". Bezprzedmiotowość postępowania należy odróżnić od bezzasadności żądania strony, o której rozstrzyga organ wydając decyzję co do istoty, o odmowie uwzględniania żądania. Zdaniem Prokuratora, biorąc pod uwagę zasadę racjonalnego ustawodawcy, nie jest prawidłowe stanowisko organów, zgodnie z którym przepisy ustawy o broni i amunicji nie przewidują możliwości podjęcia przez właściwe organy działań zmierzających do legalizacji posiadania broni przez wydanie osobie, która nabyła broń w uzasadnionym przekonaniu, że nie musi dysponować stosownym pozwoleniem na jej posiadanie. Nie sposób bowiem przyjąć, że regulacja w zakresie posiadania broni i amunicji jest niekompletna, zaś przedstawione okoliczności posiadania broni bez wymaganego zezwolenia (posiadaczowi nie można przypisać winy popełnienia przestępstwa), pozostaje poza zainteresowaniem ustawodawcy. W ocenie odwołującego się, organ administracji powinien wezwać posiadacza jednostki broni do złożenia w określonym terminie wniosku o wydanie zezwolenia na posiadanie broni. Jeżeli jej właściciel nie uzyska pozwolenia na jej posiadanie, organ powinien ją zabezpieczyć w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Prokurator podkreślił, że w toku postępowania przygotowawczego nie stwierdzono uzasadnionego podejrzenia popełnienia przez J. Z. przestępstwa, o którym mowa w art. 263 § 2 k.k. (umyślnego posiadania broni palnej bez stosownego pozwolenia) i dlatego umorzono to postępowanie (art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k.). W tej sytuacji nie jest dopuszczalne zabezpieczenie broni (jako dowodu w sprawie) i orzeczenie jej przepadku, na podstawie art. 44 k.k. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji decyzją z [...] lipca 2019 r na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu stwierdził, że jakkolwiek wniosek Prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 182 k.p.a.) jest dla organu wiążący i powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego, to jednak, mając na uwadze, że decyzja o pozwoleniu na broń jest wydawana na wniosek zainteresowanego (z wyjątkiem o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy), po spełnieniu przez niego określonych warunków, przewidzianych przepisami prawa, wniosek ten nie mógł zostać rozpoznany merytorycznie. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. sygn. akt I OPS 16/98 (ONSA 1999 nr 4 poz. 119) wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do jego umorzenia. Komendant Główny Policji dodał, że w świetle przepisów ustawy o broni i amunicji nie ma podstaw do przyjęcia, że okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy, obowiązek legalizacji broni spoczywa na organie Policji. Prokurator Okręgowy w [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2019 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji KWP w [...] z [...] maja 2019 r. Skarżący w uzasadnieniu skargi powołał się na przepis art. 182 k.p.a. i stwierdził, że prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (za który niewątpliwie należy uznać posiadanie broni palnej bazowej bez pozwolenia), przy czym wniosek ten może dotyczyć zarówno postępowania, które może zostać wszczęte z urzędu, jak i takiego, które jest wszczynane jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu. W tym drugim przypadku, a z takim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, organ jest zobowiązany do wszczęcia postępowania z urzędu (datą wszczęcia takiego postępowania jest data doręczenia organowi wniosku prokuratora), a następnie do uzyskania wniosku strony. Tego obowiązku w niniejszej sprawie organ nie dopełnił. Nie wezwał posiadacza broni do złożenia w określonym terminie wniosku o wydanie pozwolenia na posiadanie broni (a w konsekwencji nie zabezpieczył tej broni w toku prowadzonego postępowania administracyjnego). W ocenie skarżącego postępowanie w niniejszej sprawie nie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje bowiem wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnych stosunku prawnego, gdy sprawa, w której wszczęto postępowanie nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę podał, że w przypadku, gdy organ administracji publicznej podjął postępowanie administracyjne na żądanie prokuratora (art. 182 k.p.a.), niemniej to postępowanie może być wszczęte na wniosek osoby posiadającej w prowadzonym postępowaniu interes prawny (w rozumieniu art. 28 k.p.a.), a to warunkiem prowadzenia tego postępowania jest uzyskanie jej zgody. W sytuacji gdy taka osoba nie wyrazi zgody na prowadzenie postępowania, postępowanie to podlega umorzeniu. Z tego powodu skarga Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z 6 sierpnia 2019 r. (która wpłynęła do organu w dniu 14 sierpnia 2019 r.) "została przez organ Policji uwzględniona w trybie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji podlega uchyleniu". Wskazując na powyższe organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2019 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji (Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]) z [...] maja 2019 r. o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania w sprawie wydania J.Z. pozwolenia na broń palną gazową, naruszają prawo i dlatego skarga Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku organu o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Z powołanego przepisu wynika, że organ, którego działanie (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, przy czym w przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. W rozpatrywanej sprawie ten "formalny" warunek autokontroli nie został przez organ spełniony, ponieważ organ (Komendant Główny Policji) nie wydał decyzji "autokontrolnej" w niniejszej sprawie. Przepis art. 182 k.p.a., na który powołał się skarżący we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia J.Z. pozwolenia na posiadanie broni palnej gazowej, przyznaje prokuratorowi prawo żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W orzecznictwie sądowym oraz w literaturze prawniczej (por. np. Piotr Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany (do art. 182), opublikowany LEX/el. 2019 oraz Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, również opublikowany LEX/el. 2019) przyjmuje się, że prokurator może złożyć wniosek o wszczęcie postępowania w każdej sprawie, zarówno takiej, w której postępowanie może być wszczęte z urzędu, jak i takiej, w której postępowanie można wszcząć jedynie na wniosek strony. Z tym stanowiskiem zgodził się organ w uzasadnieniu decyzji I instancyjnej, niemniej jednak w tym samym uzasadnieniu stwierdził, że z przepisów ustawy o broni i amunicji wynika, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na broń, jest wszczynane na wniosek podmiotu ubiegającego się o to pozwolenie. Biorąc jednakże pod uwagę zastosowanie w tej sprawie art. 182 k.p.a. i konsekwencje z niego wynikające, w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego przez właściwy organ z urzędu, należy również uwzględnić treść art. 61 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ jest obowiązany, w razie wszczęcia postępowania z urzędu, uzyskać na to zgodę strony postępowania, a w razie nieuzyskania zgody, postępowanie umorzyć. Zgoda strony uzyskana przez organ w trybie art. 61 § 2 k.p.a. stanowi, zdaniem Sądu dopełnienie wynikającego z ustawy o broni i amunicji wymagania udzielenia pozwolenia na broń na wniosek zainteresowanego. A zatem dopiero nieuzyskanie przez organ takiej zgody zainteresowanego daje mu, w myśl art. 61 § 2 k.p.a. podstawę do umorzenia postępowania wszczętego z urzędu, z inicjatywy prokuratora. Zdaniem Sądu przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, co oznacza, że niewypełnienie obowiązku zwrócenia się przez organ do J. Z. w sprawie wyrażenia przez niego zgody na kontynuowanie tego postępowania, stanowi naruszenie przez organ art. 61 § 2 k.p.a. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie prawniczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 743/15, dokonując wykładni przepisu art. 182 k.p.a., stwierdził, że organ administracji publicznej jest związany wnioskiem prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego, niemniej jeżeli przepis prawa wymaga wniosku strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (a taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie), organ ma obowiązek zwrócić się do strony o wyrażenie zgody na wszczęcie postępowania. W sytuacji, gdy taki podmiot nie wyrazi zgody na prowadzenie postępowania administracyjnego, to organ administracji publicznej ma obowiązek umorzyć postpowanie, gdyż do podmiotu posiadającego własny interes prawny, poza ustawowo określonymi wyjątkami, należy prawo rozporządzania postępowaniem administracyjnym - art. 61 § 2 k.p.a. (por. również wyrok NSA z 8 marca 2019 r. I GSK 895/18 oraz M. Jaśkowska... j. w..). Na ten "obowiązek" organu Komendant Główny Policji zwrócił uwagę dopiero w odpowiedzi na skargę, niemniej jak już powiedziano wyżej, to stwierdzenie nie doprowadziło go do wydania decyzji "autokontrolnej". Podsumowując, należy stwierdzić, że wobec tego, że organ umorzył postępowanie nie zwracając się, wbrew wymaganiu wynikającego z art. 61 § 2 k.p.a. do J. Z. o wyrażenie zgody na kontynuowanie postępowania, należy uznać, że dopuścił się naruszenia zarówno art. 61 § 2 k.p.a. jak i art. 105 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.