II SA/Wa 2001/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi N. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu przyznawania i wypłacania dodatków do wynagrodzenia dla nauczycieli oddala skargę. Pismem z dnia [...] września 2020 r. N. nr [...]z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2019r. w sprawie ustalenia Regulaminu przyznawania i wypłacania dodatków do wynagrodzenia dla nauczycieli zmienioną uchwalą Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. zmieniającą uchwalę w sprawie ustalenia Regulaminu przyznawania i wypłacania dodatków do wynagrodzenia dla nauczycieli w części, tj. w zakresie: 1) § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a i d, pkt 4, § 4 ust. 2 pkt. 1, 3 i 5, które zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2215); 2) § 4 ust. 3, który został podjęty z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP; 3) § 4 ust. 5, § 5 ust. 3 w zakresie wskazania, że wysokość dodatku funkcyjnego dla dyrektorów szkół i placówek ustala Starosta, a dla pozostałych stanowisk kierowniczych dyrektor, oraz § 8 ust. 4, które zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. § 115 i §118 w zw. z § 143 ZTP rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP; 4) § 4 ust. 6, § 6 ust. 3, które zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. § 115 i §118 w zw. z § 143 ZTP rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP; 5) § 5 ust. 1 i 5, które zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP; 6) § 5 ust. 4 zdanie drugie, § 6 ust. 1 i 2, które zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. § 115 i §118 w zw. z § 143 ZTP rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP; 7) § 8 ust. 1, 2, które zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 2, art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. § 115 i §118 w zw. z § 143 ZTP rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP; 8) § 8 ust. 3, który został podjęty z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 2, art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 38 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 80 kodeksu pracy oraz art. § 115 i §118 w zw. z § 143 ZTP rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP; 9) § 8 ust. 5, który został podjęty z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. §115i§118w zw. z § 143 ZTP rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP; 10) § 9 ust. 3, § 10, które zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. § 115 i §118 w zw. z § 143 ZTP rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2019r. w sprawie ustalenia Regulaminu przyznawania i wypłacania dodatków do wynagrodzenia dla nauczycieli w zaskarżonej części i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z ewentualnymi kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wnosząc skargę powołał się na art. 50 § 1, art. 53 § 2a i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że w dniu [...] czerwca 2019 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu przyznawania i wypłacania dodatków do wynagrodzenia dla nauczycieli - dalej zwana "regulaminem". Podniósł, że projekt uchwały został poddany procedurze uzgodnieniowej na podstawie art. 30 ust. 6a ustawa Karta Nauczyciela, lecz nie uzyskał akceptacji organizacji skarżącej. Organizacja skarżąca wnioskowała do Wojewody [...] o zaskarżenie uchwały, jednakże Wojewoda nie znalazł ku temu podstaw. W dniu [...] sierpnia 2020 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę NR [...] zmieniającą uchwałę w sprawie Regulaminu przyznawania i wypłacania dodatków do wynagrodzenia dla nauczycieli. Skarżący podał, że projekt uchwały uzyskał akceptację organizacji skarżącej. Jednakże zmiany w uchwale zdaniem skarżącego są niewystarczające. Regulamin w zmienionej postaci nadal zawiera szereg nieprawidłowości skutkujących nieważnością wskazanych powyżej postanowień. W dalszej części uzasadnienia rozszerzono argumentację w zakresie podniesionych zarzutów. Skarżący przytoczył też art. 50 § 1 P.p.s.a. i wskazał, że jest uprawniony do wniesienia niniejszej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podał, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 263 z późn. zm.) związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Po myśli art. 4 ww. ustawy związki zawodowe reprezentują osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 3-6, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Stosownie do art. 23 ww. ustawy związki zawodowe sprawują kontrolę nad przestrzeganiem prawa pracy oraz uczestniczą, na zasadach określonych odrębnymi przepisami, w nadzorze nad przestrzeganiem przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Jeżeli w sprawach, o których mowa w ust. 1, zdaniem związku zawodowego postępowanie organu administracji państwowej i samorządu terytorialnego lub pracodawcy jest niezgodne z prawem lub narusza zasady sprawiedliwości, związek może wystąpić do właściwego organu z żądaniem spowodowania usunięcia we właściwym trybie stwierdzonej nieprawidłowości. Zgodnie ze Statutem N. celem organizacji skarżącej jest obrona godności, praw i interesów pracowniczych, w szczególności zabezpieczenie praw pracowniczych w zakresie wykonywanej pracy zawodowej, wynagrodzenia, warunków socjalno-bytowych i higieny pracy. Wskazano, że cel ten organizacja skarżąca realizuje m.in. poprzez opiniowanie i inicjowanie projektów aktów prawnych z zakresu objętego zadaniami związków zawodowych, w tym poprzez uzgadnianie z organem prowadzącym szkołę regulaminu wynagradzania nauczycieli na podstawie art. 30 ust. 6a KN. Skarżący wskazał następnie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.07.2019r., I OSK 2447/17 wskazał, że "zarówno ustawa o związkach zawodowych, jak i ustawa Karta Nauczyciela ustanawiają wymóg uczestnictwa organizacji związkowych w procedurze tworzenia prawa. Przy czym przepis art. 19 u.z.z. ma charakter samoistny oraz generalny i odnosi się do wszystkich aktów prawnych w zakresie, w jakim regulują kwestie objęte zadaniami związków zawodowych. Natomiast przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ustanawia szczególny tryb uczestnictwa związku zawodowego przy ustalaniu regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Zatem jest to odrębna, samodzielna regulacja prawna stanowiąca podstawę konsultacji związkowych dotyczących regulaminu. Regulacja ta ma charakter szczególny w stosunku do art. 19 u.z.z. Oznacza to, że art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela wyłącza wymóg przeprowadzenia procedury opiniowania określonej w art. 19 u.z.z.". Regulamin wynagradzania nauczycieli wprowadzony uchwałą Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia Regulaminu przyznawania i wypłacania dodatków do wynagrodzenia dla nauczycieli jest aktem prawa miejscowego i reguluje kwestie przyznawania, obliczania i wypłacania składników wynagrodzenia nauczycieli. Organizacja skarżąca posiada zatem zarówno w świetle art. 50 § 1 P.p.s.a., jak i w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym legitymację do zaskarżenia regulaminu wynagradzania nauczycieli, jako organizacja posiadająca uprawnienie do opiniowania aktów prawnych w zakresie objętym swoim działaniem, tj. szeroko pojętej edukacji, a w szczególności do uzgadniania z organem prowadzącym szkołę regulaminu wynagradzania nauczycieli na podstawie art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela. Skarżący wskazał, że o legitymacji organizacji związkowej N. do wniesienia skargi do WSA przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 68/15. Rada Powiatu [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując na niezasadność zarzutów. Organ wskazał nadto, że zaskarżone postanowienia regulaminu dotyczące dodatku funkcyjnego, dodatku za warunki pracy (poza wysokością dodatku za warunki pracy dla nauczycieli poradni psychologiczno- pedagogicznych) i za godziny ponadwymiarowe oraz godziny doraźnych zastępstw zasadniczo nie były kwestionowane przez skarżącego w toku uzgodnień prowadzonych na podstawie art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, natomiast warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego zostały wspólnie opracowane na spotkaniu w dniu 6 marca 2019 r. i 21 maja 2019 r. Postulaty skarżącego dotyczące wysokości dodatku za trudne warunki pracy dla nauczycieli poradni psychologiczno- pedagogicznych zostały przez organ uwzględnione w uchwale Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. zmieniające uchwałę w sprawie ustalenia Regulaminu przyznawania i wypłacania dodatków do wynagrodzenia dla nauczycieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 50 § 2 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy legitymacja skargowa nie została uregulowana odmiennie w drodze przepisów szczególnych (tak: m.in. A. Kisielewicz, J.P. Tarno, Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, LEX 2013; podobnie M. Jagielska, A. Wiktorowska i P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 290; tak również J.P. Tarno /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 158). Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 P.p.s.a. Uchwała Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. wydana została na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511) oraz art. 30 ust. 6 w związku z art. 91d pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę będącą jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34. Stosownie zaś do art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela, regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Z akt sprawy nadesłanych przez organ jednoznacznie wynika, że Regulamin przyznawania i wypłacania dodatków do wynagrodzenia dla Nauczycieli uchwalony w dniu [...] czerwca 2019 r. przez Radę Powiatu [...] (następnie zmieniony uchwałą w dniu [...] sierpnia 2020 r.) podlegał uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, w tym m.in. właśnie z N. (pismo Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. i z dnia [...] grudnia 2019 r. do Przewodniczącego Sekcji Oświaty i Wychowania N.). Fakt przeprowadzenia przez organ uzgodnień ze związkiem zawodowym N. jest bezsporna. Znajduje on potwierdzenie także w protokole nr [...] z sesji Rady Powiatu [...] w dniu [...] czerwca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2447/17 wyjaśnił, że "(...) pojęcie "podlega uzgodnieniu", oznacza wprawdzie nałożenie na radę obowiązku poddania treści projektu regulaminu - procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska, tym niemniej nie należy tego sformułowania rozumieć jako konieczności uzyskania zgody związku zawodowego na propozycję organu co do postanowień regulaminu. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam proces dochodzenia do zgody, czy ujednolicania stanowisk. Kluczowe znaczenie ma to, czy związkom zawodowym umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie się o treści projektu poddanego następnie pod głosowanie w organie stanowiącym. Istotą procedury uzgodnieniowej jest bowiem zapoznanie się ze zdaniem/opinią związku zawodowego co do konkretnych, przedstawionych szczegółowo rozwiązań i propozycji uchwałodawcy. (...)" (orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie jest kwestionowane, że projekt Regulaminu przyznawania i wypłacania dodatków do wynagrodzenia dla nauczycieli był przedmiotem uzgodnień, o których mowa w art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela. Sam skarżący powyższego nie kwestionuje. W sprawie nie naruszono zatem art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela. To, że projekt aktu prawa miejscowego, tj. uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. "nie uzyskał akceptacji organizacji skarżącej", co podniesiono w skardze, nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela. Brak akceptacji związku zawodowego dla Regulaminu uzgodnionego w rozumieniu art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela nie daje skarżącemu związkowi zawodowemu legitymacji do kwestionowania zaskarżonego aktu prawa miejscowego w żadnym innym zakresie, niż wskazany wyżej. Skarżący w nawiązaniu do podniesionych w skardze zarzutów nie wykazał w tej sprawie naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Sprawa dotycząca ustalania Regulaminu przyznawania i wypłacania dodatków do wynagrodzenia dla nauczycieli nie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej. Samo powołanie się przez skarżącego na art. 50 § 1 P.p.s.a. nie daje podstaw do kwestionowania przez ten podmiot przed sądem administracyjnym zaskarżonej uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w zakwestionowanej części, co wskazano już wyżej. Także powołanie się na art. 1 ust. 1, art. 4, art. 19 czy art. 23 ustawy o związkach zawodowych nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego przez zaskarżoną uchwałę Rady Powiatu [...] w kwestionowanym zakresie. Podmiot wnoszący skargę, na podstawie art. 87 u.s.p. winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną), (v. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 231/19 (Lex nr 2657323). Wykazanie takie musi się wiązać ze wskazaniem konkretnego przepisu prawa, którego naruszenie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (v. wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2439/13, Lex nr 1733727; v. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1747/14, Lex nr 1658625, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. Akt I OSK 3132/14, lex nr 1773715; wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn.. akt II OSK 2865/15, Lex nr 2293550). W przepisie art. 87 ust. 1 u.s.p. chodzi o interes prawny skarżącego (o jego własny interes), a nie o interes prawny innych podmiotów (np. pracowników, członków związku). Z tego względu przepisy ustawy o związkach zawodowych powołane w skardze nie mogą być w tej sprawie źródłem własnego interesu prawnego związku zawodowego (v. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2334/11 (Lex nr 1251932). W sprawie niniejszej skarżąca organizacja związkowa zajęła stanowisko w procesie wydawania aktu prawa miejscowego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), orzekł jak w wyroku.