II SA/Wa 2003/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Protokolant Monika Niewińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi "T." Spółka z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia przyrzeczenia wydania zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemca 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz "T." Spółka z o.o. z siedzibą w P. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów procesu. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W., działając z upoważnienia Wojewody [...], decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 5 i 87 zdanie pierwsze ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001) oraz § 3 ust. 2f pkt 3 i § 3 ust. 2e pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. Nr 153, poz. 1766 ze zm.) i art. 104 kpa, odmówił firmie "T." Sp. z o.o. z siedzibą w P. udzielenia przyrzeczenia wydania zezwolenia na wykonywanie pracy w charakterze [...] przez cudzoziemca, obywatela [...] G. K. Odwołanie od tej decyzji złożył pełnomocnik spółki – radca prawny K. C., zarzucając naruszenie art. 10 § 1, 81, 7, 77 i 107 § 3 kpa. Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że zgodnie z § 34 ust. 2f pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. Nr 153, poz. 1766 ze zm.), wojewoda wydaje decyzję o odmowie wydania przyrzeczenia w stosunku do cudzoziemca, który rok przed złożeniem przez pracodawcę wniosku naruszył przepisy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Inspektorzy Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. stwierdzili w czasie kontroli, że cudzoziemiec G. K., bez wymaganego zezwolenia na pracę, był zatrudniony w okresie od [...] maja 2004 r. do dnia [...] czerwca 2005 r. oraz w okresie od [...] marca 2004 r. do dnia [...] marca 2005 r. w charakterze [...] w "T." Sp. z o.o. z siedzibą w P. Fakt ten potwierdza treść protokołu kontroli [...] z dnia [...] marca 2005 r. Dowód na piśmie, jakim jest protokół kontroli sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania kontroli przez wojewodów i organy celne oraz sposobu ich współdziałania z innymi organami (Dz. U. Nr 198, poz. 2037 z późn. zm.), jest wystarczającym dowodem na naruszenie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, niezależnie od charakteru przewinienia. Zgodnie z § 2 ust. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. z 2001 r. Nr 153, poz. 1765 z późn. zm.), wszyscy cudzoziemcy pełniący funkcje w zarządach osób prawnych zobligowani są do posiadania zezwolenia na pracę od 1 kwietnia 2002 r. Organ wskazał również, iż zgodnie z § 3 ust. 2e pkt 3 cytowanego wcześniej rozporządzenia, wojewoda wydaje decyzję o odmowie wydania przyrzeczenia, gdy pracodawca w postępowaniu o wydanie zezwolenia złożył wniosek zawierający nieprawdziwe dane osobowe lub fałszywe informacje lub dołączył do niego dokumenty zawierające osobowe lub fałszywe informacje lub dołączył do niego dokumenty zawierające takie dane, zeznał nieprawdę lub zataił prawdę, albo w celu użycia za autentyczne podrobił lub przerobił dokument lub takiego dokumentu jako autentycznego używał. Do wniosku z dnia [...] stycznia 2005 r. załączona została tabela ze stanem zatrudnienia w spółce, innym niż stan zatrudnienia podany dnia [...] lutego 2005 r. Złożone zostało również oświadczenie pracodawcy w trybie art. 75 k.p.a., niezgodne z prawdą, że cudzoziemiec przestrzega obowiązujące normy prawne w zakresie zatrudnienia i o nienaruszeniu przez cudzoziemca obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej przepisów. Jak wykazała wspomniana kontrola, cudzoziemiec wcześniej pracował w spółce bez wymaganego zezwolenia na pracę, pełniąc funkcję [...]. Nadto firmę "T." Sp. z o.o. z siedzibą w P. cechuje słaba kondycja finansowa. W okresie maj-grudzień 2004 r. spółka wykazała stratę ponad [...] zł. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ podniósł, iż strona miała cały czas możliwość korzystania ze swoich praw i wglądu do akt, jak również wypowiedzenia się co do zaistniałych faktów. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z uwzględnieniem określonego stanu faktycznego i zgodnie z obowiązującym prawem. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej przez radcę prawnego K. C., pełnomocnika "T." Sp. z o.o. z siedzibą w P., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze, tak jak i w odwołaniu zarzucał naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności: 1. art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, 2. art. 10 § 1 i 81 kpa poprzesz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału, zgłoszenia dowodów, 3. art. 77 kpa poprzez niezebranie i nieuzupełnienie całego materiału dowodowego, 4. art. 80 kpa poprzez uznanie okoliczności sprawy za udowodnione, bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki i Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, podlegają uchyleniu, albowiem Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Problematykę podejmowania i wykonywania pracy przez cudzoziemców w Polsce reguluje obecnie ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.). Kwestii tych dotyczy również w pewnym zakresie ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 128, poz. 1175 z późn. zm.). Cudzoziemiec, którego ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie traktuje pod względem pracy na równi z obywatelem polskim, uzyskuje prawo do wykonywania pracy w Polsce na mocy zezwolenia na pracę, wydawanego przez wojewodę właściwego ze względu na siedzibę pracodawcy. Prowadzone przez wojewodę postępowanie w sprawie wydania przyrzeczenia i zezwolenia na pracę cudzoziemca jest postępowaniem administracyjnym. Mimo braku wyraźnego ustawowego odesłania do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) toczy się ono według tych przepisów, z uwzględnieniem regulacji zawartych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 1 pkt 1 kpa), a wydawane w tych sprawach rozstrzygnięcia są niewątpliwie decyzjami administracyjnymi. Z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że podmiotami obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę cudzoziemca są pracodawca i cudzoziemiec. Wskazuje na to treść np. art. 87, zgodnie z którym cudzoziemiec może wykonywać pracę (...), jeżeli posiada zezwolenie i z obowiązku tego są zwolnieni cudzoziemcy (...). Przepis art. 88 ust. 8 stanowi natomiast, że przyrzeczenie i zezwolenie na pracę cudzoziemca są wydawane na wniosek pracodawcy (...) dla określonego cudzoziemca i pracodawcy. Pracodawca nie jest wyłącznie stroną inicjującą postępowanie o wydanie zezwolenia, lecz również podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanej w sprawie o zezwolenie. W takiej sprawie organ administracji publicznej (wojewoda) rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach zarówno pracodawcy, jak i cudzoziemca. Prawo do występowania z wnioskiem o wydanie przyrzeczenia lub zezwolenia przyznano jednakże wyłącznie pracodawcy. Można to uznać za usprawiedliwione, gdyż to pracodawca decyduje o tym, kogo przyjmie do pracy. Za takim rozwiązaniem mogą przemawiać również inne względy dotyczące cudzoziemca. Nie oznacza to jednak, że cudzoziemiec nie jest podmiotem – stroną postępowania w sprawie o wydanie przyrzeczenia lub zezwolenia. Postępowanie dotyczy niewątpliwie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. To już zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do traktowania cudzoziemca jako strony ze wszelkimi tego konsekwencjami. Poza określeniem legitymacji do występowania z wnioskiem o przyrzeczenie lub zezwolenie, ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawiera żadnych przepisów, które pozbawiałyby cudzoziemca prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowym, dotyczącym jego uprawnień i obowiązków. Nie jest dopuszczalne wprowadzenie takich ograniczeń w akcie wykonawczym, ponieważ nie może on czynić tego rodzaju odstępstw od regulacji ustawowych, w tym przypadku od regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. Nr 153, poz. 1766 z późn. zm.) utrzymanego w mocy art. 149 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stanowiący, że wojewoda doręcza dwa egzemplarze przyrzeczenia lub zezwolenia pracodawcy, a ten jeden z nich przekazuje cudzoziemcowi, budzi więc wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Dodać należy, że rozporządzenie nie wspomina o nawet takim sposobie doręczenia cudzoziemcowi decyzji odmawiającej wydania przyrzeczenia lub zezwolenia. Ocena legalności wydanych w sprawie decyzji nie może się odbyć bez kontroli prawidłowości aktów wykonawczych. Skoro postępowanie o wydanie przyrzeczenia lub zezwolenia jest postępowaniem administracyjnym, to kwestię udziału podmiotów tego postępowania w sprawie, czy kwestię doręczeń wydawanych decyzji winno załatwiać się w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Cytowane rozporządzenie w sposób odmienny, niż czyni to ustawa (kpa), reguluje te zagadnienia. W kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt K. 12/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 120) podkreślił, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych", stanowi nowość w naszym systemie prawnym, ponieważ przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. sygn. U. 19/97 Trybunał zauważył, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" (OTK 1998, nr 4, s. 262-263; por. także wyrok z dnia 14 marca 1998 r. sygn. K. 40/97 – OTK 1998, nr 2, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego"). Wypływa z tego wniosek, że – po pierwsze – nie można (szczególnie obecnie) dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe oraz – po drugie – że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym. Jest zatem niewątpliwe, że organ wykonawczy wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy. Za tym stanowiskiem przemawia także pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2), Trybunał Konstytucyjny wyszedł tam z założenia, podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować (por. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. sygn. akt K. 1/87, OTK 1987, nr 1, poz. 3; podobnie w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U. 5/86). Cudzoziemiec jako strona postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie przyrzeczenia lub zezwolenia nie może być pozbawiony prawa odwołania od niekorzystnej dla niego decyzji wojewody. Ma również prawo wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego. Jeżeli bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, to ta okoliczność może uzasadniać żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W niniejszej sprawie cudzoziemiec nie tylko nie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ale także decyzje, które organy wydały nie zostały mu doręczone. Przy ponowny rozpoznawaniu sprawy zarówno Wojewoda, jak i Minister, zobowiązani będą do uwzględnienia poczynionych uwag. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne z udziałem cudzoziemca pozwoli na dalsze zweryfikowanie stanowisk organów. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.