II SA/Wa 2003/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi C. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., odmawiającą przyznania C. N. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 748) jest możliwe, jeśli wnioskodawca spełnia następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia. Podkreślił, że w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnienia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Wyjaśnił, że przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. W wyniku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że wnioskodawca w dniu [...] czerwca 2013 r. osiągnął wiek emerytalny. Dalej wyjaśnił, że wnioskodawca na przestrzeni 67 lat życia udokumentował łącznie 19 lat, 9 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych. Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca w latach 1966-1967, 1967-1971, 1972-1979, 1992-1996, 2003-2006, 2007-2009 nie wykonywał zatrudnienia, ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Orzeczeniami lekarza orzecznika ZUS orzeczono w stosunku do wnioskodawcy: częściową niezdolność do pracy od [...] marca 2004 do [...] marca 2006 r., całkowitą niezdolność do pracy od [...] marca 2006 r. do [...] czerwca 2007 r., częściową niezdolność do pracy od [...] listopada 2010 r. do [...] czerwca 2015 r. i od [...] czerwca 2015 r. całkowitą niezdolność do pracy. Ponadto z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że jest on osobą niepełnosprawną od 1996 r. Organ podkreślił też, że kwestionowany przez wnioskodawcę udokumentowany okres ubezpieczenia został ostatecznie wyliczony postępowaniu sądowym przed Sądem Apelacyjnym. Organ wskazał też, że ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi C. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zakwestionował ustalony przez organ udokumentowany okres ubezpieczenia. Zwrócił też uwagę na swój poważny stan zdrowia. Wyjaśnił, że jest po operacji serca po zawale, stwierdzono u niego też [...] i choroby reumatyczne. Podkreślił, że przepracował ponad 19 lat, a mimo to nie może przejść na emeryturę. Dodał też, że żyje w biedzie, nie ma na zakup lekarstw. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Skarga C. N. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Należy jednocześnie podkreślić, że stosownie do art. 124 cytowanej ustawy w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), tj. podejmować wszelkie niezbędne kroki, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, opierając swoje rozstrzygnięcie na braku przesłanki szczególnych okoliczności. Nadto wskazał na krótki i nieadekwatny do wieku staż ubezpieczeniowy skarżącego. Stanowisko organu w tym względzie, zdaniem Sądu, nie znajduje oparcia w treści cytowanego wyżej art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Kwestią zasadniczą, której organ dostatecznie nie wyjaśnił, są powody niespełnienia przez skarżącego wymagań uprawniających do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie oraz ocena, czy nie nastąpiło to wskutek szczególnych okoliczności. Samo istnienie choroby czy schorzenia nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy. Zwłaszcza w sytuacji, w której brak jest orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, można przyjąć, że osoba jest zdolna do podjęcia zatrudnienia. Częściowa zaś niezdolność do pracy jedynie ogranicza tą możliwość, a nie wyklucza. Jednakże zasady tej nie można generalizować lecz każdorazowo zbadać na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie podnosi się też, że szczególne okoliczności wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, Lex nr 516015). Taka sytuacja, w ocenie Sądu, ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący, co wynika zarówno z akt administracyjnych, jak i samych oświadczeń skarżącego, jest osobą przewlekle chorą. Od 1996 r. jest osoba niepełnosprawną, natomiast od 2004 r. legitymuje się orzeczeniami lekarza orzecznika ZUS o częściowej albo całkowitej niezdolności do pracy. Nie można zatem jednoznacznie przesądzić, że problemy zdrowotne skarżącego – a tym samym problem z podjęciem zatrudnienia, nie zaczęły się u skarżącego już dużo wcześniej, niż wydane orzeczenia. Organ w nie odniósł się do tych wyjaśnień, nie przeprowadził dodatkowych dowodów, nie zażądał dodatkowych dokumentów, chociaż istotne w sprawie jest, czy skarżący miał rzeczywiście możliwość wykonywania pracy z uwagi na swoje schorzenia przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Zdaniem Sądu w tej sprawie nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno – rentowej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest bowiem tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Organ winien był zatem sprawdzić fakt złego stanu zdrowia skarżącego oraz długotrwałej choroby przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy pod kątem ewentualnego zmniejszenia stażu pracy i utrudnienia w wypracowaniu odpowiedniego okresu ubezpieczeniowego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w ogóle do powyższych kwestii, a nie można jednoznacznie wykluczyć, by okoliczności te nie miały żadnego wpływu na okres zatrudnienia. Organ skupił się natomiast na udokumentowanym stażu pracy skarżącego i brak odpowiednio wypracowanego do wieku okresu uczynił główną przyczyną odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Tymczasem w ocenie Sądu powyższa okoliczność nie może być podstawą odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Adekwatny staż pracy do wieku wnioskodawcy nie jest bowiem przesłanką wskazaną w cytowanym powyżej art. 83 ustawy. Ponadto należy podkreślić, że gdyby skarżący posiadał ów odpowiedni/adekwatny staż pracy, przysługiwałoby mu świadczenie w trybie zwykłym. Zgodzić się należy z organem, iż trudna sytuacja materialna skarżącego nie może stanowić jedynej i wystarczającej przesłanki do przyznania tego świadczenia. Jednak w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest mowa o środkach niezbędnych do utrzymania i ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji. Tego wymogu również nie spełnia zaskarżona decyzja. Organ bowiem nie rozważył jaka jest rzeczywista sytuacja materialna skarżącego. Nie uwzględnił tego, że utrzymuje się on sam, nie rozważył, czy jego jedyny dochód (529 zł miesięcznie) w jakikolwiek zaspakaja jego potrzeby związane z utrzymaniem i leczeniem. W tym stanie rzeczy organ winien ponownie dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również uzupełnić go i rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie nie została jednak spełniona przesłanka szczególnych okoliczności uzasadniająca przyznanie wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Konkludując, Prezes ZUS dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego będącego podstawą decyzji, które to uchybienia miały – w ocenie Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższych stwierdzeń koniecznym jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego i ponowna ocena całości materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.