II SA/Wa 2004/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Monika Niewińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2006 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego oddala skargę Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], którą przeniósł D. W. z Izby Celnej w R. do pełnienia służby w Izbie Celnej B. W uzasadnieniu decyzji organ podał między innymi, że przeniesienie spowodowane było zmniejszeniem ilości zadań służbowych w izbach celnych znajdujących się na zachodniej granicy, natomiast w izbach celnych położonych na wschodniej granicy nastąpił wzrost tych zadań, w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. W związku z zaistniałą sytuacją zaszła konieczność przeniesienia funkcjonariuszy z izb "zachodnich" do "wschodnich". Organ podkreślił istnienie w niniejszej sprawie przesłanki zawartej w art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, która umożliwia przeniesienie funkcjonariusza celnego do innej izby celnej z uwagi na ważne względy służbowe oraz wskazał na wymóg dyspozycyjności funkcjonariusza wynikający z faktu pełnienia służby. Polemizując z zarzutami przedstawionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, iż cały proces alokacji podlega ciągłym zmianom i zarówno o przeniesieniach, jak i o zmianach dokonywanych w związku z tymi przeniesieniami, wszyscy celnicy byli informowani na bieżąco. Dalej organ podkreślił zgodność decyzji z treścią "Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej" zawartym pomiędzy pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej w dniu 30 września 2003 r. wyjaśniając, że zgodnie z treścią tego "Protokołu ..." w kolejnych fazach procesu alokacji można do tego procesu włączyć także funkcjonariuszy wcześniej wyłączonych. Organ podkreślił rolę Dyrektora Izby Celnej w sposobie kształtowania polityki kadrowej danej Izby, który jest odpowiedzialny za właściwą realizację powierzonych Izbie zadań i którego ocena w przedmiocie doboru kadr jest dla organu wiążąca. Polemizując z podnoszoną przez D. W. potrzebą kontynuowania leczenia związanego z jej niepełnosprawnością, organ wskazał, że w aktach osobowych istnieje zaświadczenie lekarskie potwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia służby na zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku. Zaświadczenie to jest ważne do stycznia 2006 r. W sierpniu 2005 r. wnioskodawczyni została skierowana na badania lekarskie w trybie art. 39 ustawy pragmatycznej w celu określenia jej stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności do wykonywania służby. Zagadnienie stanu zdrowia może być przesłanką wyłączającą funkcjonariusza ze służby, ale jest to zupełnie inne zagadnienie nie mające wpływu na treść niniejszej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i sformułowała następujące zarzuty. Naruszenie prawa materialnego, polegające na zastosowaniu w niniejszej decyzji art. 18 ust. 2 i 6 ustawy o Służbie Celnej, gdy zdaniem skarżącej ma tu zastosowanie art. 21 tejże ustawy. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż skarżąca nie spełnia przesłanek wyłączających jej z alokacji oraz błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na dokonaniu przez organ wadliwej oceny co do treści stanowiska związków zawodowych w tej materii. Przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, polegające na przyjęciu, że skarżąca nie spełnia wymogów określonych w pkt II ust. 3 "Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej". W uzasadnieniu skargi skarżąca wyraziła pogląd, że "Protokół uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej" zawierając ochronę funkcjonariuszy sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi (pkt II ust. 3) powinien także objąć ochroną niepełnosprawnych funkcjonariuszy. Pominiecie tej grupy funkcjonariuszy jest tu, zdaniem skarżącej przeoczeniem i badając rzeczywisty zamiar stron "Protokół uzgodnień ..." należy uznać wyłączenie z procesu alokacji także funkcjonariuszy będących osobami niepełnosprawnymi. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Polemizując z zarzutami skargi organ wskazywał na ich niezasadność. Art. 21 ust. 1 ustawy pragmatycznej dotyczy innej sytuacji – przeniesienia funkcjonariusza w obrębie tej samej izby celnej, dlatego też nie może mieć zastosowania do przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby w innej izbie celnej, co umożliwia art. 18 ustawy. "Protokół uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej", na który powołuje się skarżąca, nie ma charakteru aktu bezwzględnie obowiązującego. Dokument ten zawiera zapis pozwalający na modyfikowanie zawartych w nim zasad, przy uwzględnieniu specyfiki danej Izby Celnej i pod warunkiem uzgodnienia z zakładową organizacja związkową. Związki Zawodowe pismem z dnia [...] września 2005 r. wyraziły opinię, aby skarżącą, jako osobę niepełnosprawna wyłączyć z procesu alokacji, jednakże sam tryb wyłaniania funkcjonariuszy do przeniesienia wymagał współdziałania Związków Zawodowych [...] Izby Celnej w R. Organ podkreślił ważne względy służbowe, które stanowiły przyczynę przeniesienia funkcjonariusza i wskazał, iż przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia funkcjonariusza zawiera art. 19 oraz art. 43 ustawy pragmatycznej. Skarżąca przesłanek tych nie spełniała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpatrując pod tym kątem skargę D. W., Sąd nie stwierdził, aby Szef Służby Celnej, podejmujący zaskarżoną decyzję o przeniesieniu skarżącej do innej miejscowości, dopuścił się naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną przeniesienia służbowego skarżącego stanowił przepis art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, przewidujący możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego z ważnych względów służbowych do innej miejscowości. Z użytego w tym przepisie sformułowania "można przenieść" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego załatwienia sprawy. Do oceny Szefa Służby Celnej należało zatem podjęcie decyzji o przeniesieniu służbowym skarżącej do innej miejscowości lub pozostawienie jej na dotychczasowym stanowisku. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Z treści tego przepisu wynika również, że musi być spełniona przesłanka umożliwiająca przeniesienie funkcjonariusza do innej miejscowości, a mianowicie muszą przemawiać za tym "ważne względy służbowe". W rozpatrywanej sprawie tymi ważnymi względami był zmiany strukturalne i etatowe w izbach celnych. Niewątpliwie ta zasadnicza przesłanka została w niniejszej sprawie spełniona. Należy przy tym zauważyć, że Sąd nie jest władny kwestionować tego rodzaju zmian pod względem ich zasadności i celowości, jak również ingerować w prowadzoną przez Szefa Służby Celnej politykę kadrową związaną z efektywnym przeprowadzaniem kontroli celnej, jak i ingerować w kryteria typowania funkcjonariuszy do przeniesienia służbowego. Skoro przeniesienie służbowe skarżącej wynikało z rzeczywistego zmniejszenia ilości etatów w jednostce, w której pełniła służbę celną, to istniała podstawa do zastosowania przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Bezspornym jest również, że nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia skarżącej do innej miejscowości, wymienione w art. 19 powołanej ustawy o Służbie Celnej, zaś jedynie te przesłanki mogą tu być wiążące. Ustalenia zawarte w "Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej", nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego i nadto istnieje możliwości modyfikacji tych ustaleń. Sam proces przenoszenia tak dużej liczby funkcjonariuszy celnych jest procesem długim i wymagającym stałej modyfikacji list alokacyjnych. Może tak się zdarzyć, że funkcjonariusz początkowo wyłączony z procesu alokacji w trybie tego "Protokołu ...", może później zostać umieszczony na liście osób zakwalifikowanych do przeniesienia. Właśnie w tym celu "Protokół uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej", za pomocą określonych kryteriów, wyodrębnia grupy funkcjonariuszy przeznaczonych do przeniesienia w pierwszej, bądź w dalszej kolejności. Nie można w żadnym wypadku upatrywać w treści tego aktu przesłanek wyłączających całkowicie danego funkcjonariusza z procesu alokacji, albowiem stworzono by wówczas inne, niż określone w treści art. 19, bądź art. 43 ustawy pragmatycznej, kryteria wyłączające przeniesienie, co było by sprzeczne ustawą. W dniu [...] czerwca 2005 r. zostało wydane orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności D. W. (zaburzenie [...]), ustalające datę powstania tego stopnia niepełnosprawności na dzień wydania orzeczenia, z tym że niepełnosprawność datuje się od października 1998 r. Trafnie zatem, odnośnie tego aspektu sprawy, organ wskazuje na treść art. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, stanowiący, iż służbę może pełnić osoba, której stan zdrowia pozwala na jej pełnienie na określonym stanowisku. Przepis ten w połączeniu z zasadą dyspozycyjności funkcjonariusza jasno określa reguły psychofizyczne przydatności danej osoby do pełnienia służby. Jeżeli funkcjonariusz jest zdolny do służby na określonym stanowisku, zdolność ta dotyczy zarówno stanowiska w Izbie Celnej w R., jak i w Izbie Celnej w B., (chyba że stan zdrowia w ogóle wyklucza pełnienie służby przez funkcjonariusza – ale to zagadnienie nie jest przedmiotem niniejszej sprawy). Z powyższych względów nie można podzielić poglądu skarżącej, która domaga się wyłączenia jej, jako niepełnosprawnego funkcjonariusza z alokacji. Tego rodzaju ochrony brak zarówno w przepisach pragmatycznych, jak i w "Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej". Wprowadzenie takiej ochrony pozostawało by w sprzeczności z zasadą dyspozycyjności funkcjonariusza. Zważywszy na treść "Protokołu uzgodnień w sprawie alokacji kadr Izby Celnej w R. zawartym pomiędzy Dyrektorem IC w R., a Zarządem Związku Zawodowego [...] IC w R. z siedziba w O." z dnia [...] stycznia 2005 r., z którego wynika zgoda Związku na przeniesienie funkcjonariusza, zarzut skarżącej o braku wypowiedzenia się Związku Zawodowego w tym przedmiocie jest chybiony. Co prawda w piśmie z dnia [...] września 2005 r. Związek Zawodowy zawarł prośbę o pozytywne rozpatrzenie odwołania D. W. w niniejszej sprawie, jednakże o przeniesieniu funkcjonariusza nie decydują Związki Zawodowe, ale jego przełożeni w formie przewidzianej ustawą pragmatyczną. Stąd też prośba ta stanowi jedynie określony pogląd Związku Zawodowego w danej sprawie, do którego organ odniósł się w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] września 2005 r. W ocenie Sądu nie nastąpiło także naruszenie przepisów prawa procesowego przy podejmowaniu zaskarżonych decyzji. Szef Służby Celnej przestrzegał zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Należycie i wyczerpująco informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Wreszcie w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnił swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Reasumując, jeżeli Szef Służby Celnej wykazał w należyty sposób spełnienie przesłanek z art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, to brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji o przeniesieniu służbowym, zarówno co do przepisu prawa materialnego, jak również przepisu postępowania administracyjnego w takim stopniu, aby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.