II SA/Wa 2008/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Adam Lipiński Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi H. W. – przedstawicielki ustawowej małoletnich: P., K. i A. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej D. W.; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zaskarżona decyzja w części dotyczącej D. W. nie podlega wykonaniu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2009 r., złożonego przez H. W. – jako przedstawicielkę ustawową – w imieniu małoletnich: P., K., A. i D. W., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił wnioskodawczyni przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla wymienionych małoletnich. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Prezes ZUS wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że J. W. – zmarły w wieku 36 lat ojciec dzieci – posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 8 lat, 9 miesięcy i [...] dni, zaś w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgonu, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym –udokumentowano jedynie 1 rok, 11 miesięcy i [...] dni tych okresów. Organ podał, że w latach 1997 – 1998, 1999 – 2001 i 2001 – 2003 wystąpiły przerwy w wykonywaniu pracy przez J. W. Ponadto stwierdził, iż w sierpniu 2006 r. przestał on pracować i do dnia śmierci – w październiku 2008 r. – nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające zmarłemu ojcu małoletnich dzieci przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Organ dodał również, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawczyni, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy H. W. podniosła, że nie zgadza się z treścią powyższej decyzji. Wskazała na bardzo trudną sytuację materialną swojej rodziny oraz podkreśliła, iż jej były mąż w ogóle nie interesował się rodziną, nie łożył na utrzymanie swoich dzieci i dopiero wyrokiem sądu został zobowiązany do płacenia świadczenia alimentacyjnego na ich rzecz, jednak również i z tego obowiązku się nie wywiązywał. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację. Decyzja ta została doręczona H. W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. W., działając w imieniu małoletnich: P., K., A. i D. W., wyraziła swoje niezadowolenie z powyższej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła organowi, iż nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz wskazała na trudną sytuację zdrowotną i materialną swojej rodziny. Podniosła, że od [...] 2004 r. nie mieszkała z J. W. i ponownie podkreśliła, iż nie interesował się on swoimi dziećmi i nie łożył na ich utrzymanie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego – jako obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – w części dotyczącej D. W. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, iż świadczenie takie może być również przyznane członkom rodziny ubezpieczonego, w tym niepełnoletnim dzieciom. Zgodnie natomiast z ogólną regulacją kwestii reprezentacji osób małoletnich, zawartą w art. 30 § 2 kpa, osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swoich ustawowych przedstawicieli. Zdolność do czynności prawnych ocenia się natomiast, co do zasady, na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). W myśl zaś art. 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletności. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż z akt administracyjnych wynika, że syn skarżącej – D. W. urodził się w dniu [...] września 1991 r. W dniu [...] września 2009 r. ukończył on lat osiemnaście, stał się więc osobą pełnoletnią, tj. posiadającą pełną zdolność do czynności prawnych. Z tym też dniem ustało przedstawicielstwo ustawowe matki – H. W. Biorąc powyższe pod uwagę, zauważyć należy, iż w dniu wydania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] października 2009 r., D. W. był już osobą pełnoletnią. Organ uchybił zatem jednemu z podstawowych obowiązków procedury administracyjnej – pominął bowiem kwestię wieku D. W. i nie zbadał, czy jest on nadal osobą niepełnoletnią, czy też posiada już pełną zdolność do czynności prawnych. Skutkiem zaś uchybienia temu obowiązkowi było wydanie decyzji administracyjnej skierowanej do matki pełnoletniego już D. W., która – z uwagi na to, że przestała być jego przedstawicielką ustawową – nie była stroną przedmiotowego postępowania o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Okoliczność ta wypełnia natomiast przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa i czyni zaskarżoną decyzję nieważną. Należy również wyjaśnić, iż wszystkie czynności podjęte w postępowaniu przez skarżącą – od dnia złożenia wniosku z dnia [...] marca 2009 r. aż do dnia osiągnięcia przez D. W. pełnoletności (zatem również złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) pozostają ważne, ponieważ w tym czasie skarżąca występowała jako przedstawiciel ustawowy małoletniego. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części dotyczącej D. W. Skarga w pozostałym zakresie podlega natomiast oddaleniu. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest przepisem szczególnym, pozwalającym na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie ww. przepis art. 83 ust. 1 ustawy nie mógł być zastosowany, bowiem nie wystąpiła jedna z obligatoryjnych przesłanek koniecznych do przyznania świadczenia, tj. przesłanka szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej ojca małoletnich dzieci. Niewątpliwie P., K. i A. W. – dzieci zmarłego J. W. – nie mogą podjąć zatrudnienia ze względu na wiek, są osobami pozostałymi po ubezpieczonym, a ponadto znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, jednak świadczenie przewidziane w powyższym przepisie, co należy podkreślić, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb determinowanych warunkami życia osób ubiegających się o nie. Z przepisu tego wynika natomiast – przede wszystkim – konieczność wykazania, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem dla pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1173/05 (publ. LEX nr 194870) wyraził pogląd, iż przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). W aktach sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać, chociażby pośrednio, że J. W. nie podjął zatrudnienia – skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym – z powodów szczególnych i uniemożliwiających zatrudnienie. Zmarły w wieku 36 lat życia ojciec dzieci posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie zaledwie 8 lat, 9 miesięcy i [...] dni. W okresach przypadających na aktywność zawodową ubezpieczonego występowały liczne przerwy w ubezpieczeniu (w latach 1997 – 1998, 1999 – 2001 i 2001 – 2003), zaś od dnia [...] sierpnia 2006 r. do dnia zgonu, tj. [...] października 2008 r., nie podlegał on już żadnemu ubezpieczeniu. Należy mieć na uwadze, iż długotrwały okres pozostawania ojca dzieci poza ubezpieczeniem, bez usprawiedliwienia przyczyn takiego stanu, wyłącza przyjęcie zastosowania przesłanki szczególnych okoliczności, od której zależało przyznanie świadczenia dla dziecka w drodze wyjątku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 2/2006, publ. ONSA i WSA 2007/2/44). Przyczyną braku uprawnień do przyznania świadczenia w trybie zwykłym nie był stan zdrowia J. W., ponieważ nie została wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, jak również nie zaistniały inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli wymienionego. Samo powoływanie się na fakt kłopotów zdrowotnych zmarłego – przy braku orzeczenia o niezdolności do pracy – nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Pogarszający się, czy też zły stan zdrowia J. W. w okresie przerw w ubezpieczeniu nie został poparty jakąkolwiek dokumentacją medyczną, by mógł być uznany za szczególną okoliczność. Jedynie konkretne dowody podjęcia leczenia w tamtych okresach, świadczące o istniejących dolegliwościach, mogłyby wskazywać na obiektywne trudności uzasadniające powstałe przerwy. Skarżąca nie przedstawiła jednak w tym zakresie żadnych dowodów. Nie można również podzielić poglądu, iż trudna sytuacja na rynku pracy była szczególną okolicznością, która uniemożliwiała zmarłemu ojcu dzieci podjęcie zatrudnienia. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, bezrobocie – samo w sobie – nie stanowi szczególnej przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Powoływany zaś przez skarżącą brak zainteresowania dziećmi ze strony ojca i niewywiązywanie się przez niego z obowiązku alimentacyjnego nie ma wpływu na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest omawiany przepis, i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Warto zaznaczyć, że jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak mając na względzie wszelkie aspekty sprawy, Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Skoro więc w przedmiotowej sprawie przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej zmarłego, nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, jest to okoliczność eliminująca małoletnich: P., K. i A. W., reprezentowanych przez skarżącą, z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącej, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie drugim sentencji wyroku.