II SA/Wa 201/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego - oddala skargę - Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], na podstawie art. 5 § 2 pkt 4 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] dotyczącego usunięcia M.T. ze szkolenia zawodowego podstawowego oraz wyłączenia ze stanu słuchaczy Ośrodka Szkolenia Policji w [...] z siedzibą w [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. M.T. rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] została włączona w stan słuchaczy Ośrodka Szkolenia Policji w [...] z siedzibą w [...] z dniem [...] lutego 2016 r. Z uwagi na fakt, że policjantka w dniu [...] lipca 2016 r. stawiła się na apel poranny w stanie wskazującym na spożycie alkoholu, Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] usunął ją z dniem [...] lipca 2016 r. ze szkolenia zawodowego podstawowego realizowanego w systemie stacjonarnym, oznaczonego symbolem [...] oraz wyłączył ze stanu słuchaczy Ośrodka Szkolenia Policji w [...] z siedzibą w [...]. Wnioskiem, złożonym w formie raportu, z dnia [...] sierpnia 2016 r. M.T. zwróciła się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] z uwagi na to, że został on wydany z rażącym naruszeniem prawa oraz zawiera wady powodujące jego nieważność. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a, odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie usunięcia M.T. ze szkolenia zawodowego podstawowego oraz wyłączenia ze stanu słuchaczy Ośrodka Szkolenia Policji w [...] z siedzibą w [...], wskazując, że kwestionowany rozkaz nie ma charakteru decyzji administracyjnej i jako taki nie podlega przepisom k.p.a., bowiem jest poleceniem służbowym nakazującym słuchaczowi opuszczenie jednostki szkoleniowej Policji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od powyższego postanowienia M.T. podała, że organ błędnie przyjął podstawę prawną rozstrzygnięcia, gdyż rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] stanowi istotny element stosunku służbowego będąc wyznacznikiem niektórych praw i obowiązków funkcjonariusza. Ponadto wniosła o sprostowanie niezrozumiałego zapisu zawartego w zaskarżonym postanowieniu o treści: "Jednocześnie proszę na podstawie art. 130 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego o wyznaczenie terminu i miejsca skierowania mnie na niego". Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdził, że rozkaz dotyczący usunięcia ze szkolenia zawodowego podstawowego oraz wyłączenia ze stanu słuchaczy, nie posiada cech decyzji administracyjnej, bowiem nie jest jednostronną czynnością organu administracji publicznej posiadającą odpowiednią formę prawną i określającą konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie lub służbowo temu organowi. Zaznaczył, że ta cecha decyzji administracyjnej, która określa sytuację prawną podmiotu niepodporządkowanego organowi, który wydał decyzję administracyjną, pozwala na wyłączenie z zakresu pojęcia decyzja administracyjna wszelkich aktów wydanych przez przełożonych w stosunku do podwładnych, które noszą wspólną nazwę aktów wewnętrznych. Wskazał, że decyzja o przyjęciu do służby w Policji, bądź zwolnieniu z tej służby policjanta, awansach, ustalaniu składników uposażenia podejmuje przełożony właściwy w sprawach osobowych, który rozstrzyga przedmiotową kwestię w formie rozkazu personalnego, przywołując podstawy prawne, o których mowa w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.). Kwestionowany zaś rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] dotyczący usunięcia ze szkolenia zawodowego podstawowego oraz wyłączenia ze stanu słuchaczy Ośrodka Szkolenia Policji w [...] z siedzibą w [...] nie kształtuje w żaden sposób praw i obowiązków strony, a jest jedynie poleceniem służbowym nakazującym słuchaczowi opuszczenie jednostki szkoleniowej Policji. Odnosząc się do wskazanego przez policjantkę sformułowania "Jednocześnie proszę na podstawie art. 130 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego o wyznaczenie terminu i miejsca i skierowania mnie na niego" wyjaśnił, że nie jest ono elementem rozstrzygnięcia, lecz zostało przytoczone w uzasadnieniu jako cytat z wniosku o stwierdzenie nieważności. Omyłkowo pominięto w nim dwa wyrazy, "egzaminu końcowego", co w żaden sposób nie miało wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że w związku z brakiem podstawy materialnoprawnej do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2016 r. odstąpiono od merytorycznego i całościowego rozpoznawania wszelkich aspektów przedstawionych przez stronę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.T. wniosła o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] oraz postanowienia go poprzedzającego, a także zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych i doskonalenia zawodowego w Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 126, poz. 877 ze zm.). W jej ocenie skierowanie na szkolenie, odbywanie szkolenia i usunięcie z niego stanowią element prawnie kształtujący sytuację policjanta, a zatem rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Skarżąca wskazała, że z załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia wynika, że na całkowity wymiar czasu szkolenia i pobytu słuchaczy w jednostce szkoleniowej składa się m.in. egzamin końcowy, który przeprowadza się nie wcześniej niż, po upływie jednego dnia od planowanego terminu zakończenia realizacji treści programowych w postaci zajęć programowych, w tym samym terminie we wszystkich jednostkach szkoleniowych Policji, którym powierzono realizację programu. Czas ten przeznaczony jest w szczególności na konsultacje (repetytorium), niezbędne do właściwego przygotowania się do egzaminu końcowego. Zajęcia repetytoryjne organizują opiekunowie dydaktyczni dla swoich grup na podstawie zgłoszonego zapotrzebowania. Zgodnie z zatwierdzonym w dniu [...] lipca 2016 r. przez Kierownika OSP w [...] z siedzibą w [...] "Planem zajęć", nie były realizowane zajęcia programowe, gdyż te zakończyły się na 6 godzinie lekcyjnej w dniu [...] lipca 2016 r. Jednostką Modułową/Jednostką Szkoleniową [...], Kluczowym Punktem Nauki [...]. Podkreśliła, że z uwagi, że nie zgłosiła chęci i potrzeby udziału w repetytorium w dniu [...] lipca 2016 r., wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu organu wydającego decyzję w sprawie osobowej, mając dzień wolny od służby, nie realizowała zajęć programowych zamierzając indywidualnie powtórzyć treść szkolenia przed zaplanowanym na dzień [...] lipca 2016 r. egzaminem końcowym i zakończeniem szkolenia. Zaznaczyła, że częścią programu szkolenia zawodowego podstawowego nie jest codzienny apel poranny, stąd jego systematyczna organizacja, wynikająca z § 9 pkt 2 Regulaminu Porządku Wewnętrznego w sprawie ustalenia zasad pobytu praw i obowiązków słuchacza w Ośrodku Szkolenia Policji w [...] z siedzibą w [...], jest czynnością mającą charakter porządkowy i nie może zostać uznana za wykonywanie czynności służbowych lub udział w zajęciach programowych w ramach szkolenia [...]. Zgodnie z art. 132 ust. 3 pkt 6 ustawy o Policji, naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności stawienie się do służby w stanie po użyciu alkoholu lub podobnie działającego środka oraz spożywanie alkoholu lub podobnie działającego środka w czasie służby albo w obiektach lub na terenach zajmowanych przez Policję. Z kolei § 6 pkt 2 Regulaminu Porządku Wewnętrznego w sprawie ustalenia zasad pobytu praw i obowiązków słuchacza w Ośrodku Szkolenia Policji w [...] z siedzibą w [...] stanowi, że słuchaczowi zabrania się przebywania na terenie ośrodka w stanie po użyciu alkoholu. Zestawiając jednak powyższy zapis z treścią art. 132 ustawy o Policji stwierdzić należy, że organ wydając rozkaz personalny nr [...] błędnie określił zdarzenie z dnia [...] lipca 2016 r., jako naruszenie dyscypliny służbowej. Przepis § 43 ust. 3 powołanego rozporządzenia stanowi o nieobowiązkowym usunięciu ze szkolenia, stwierdzając, że musi zostać popełnione przewinienie dyscyplinarne o charakterze oczywistym, które w jej przypadku nie miało miejsca. Wskazała, że nie kwestionuje, iż swoim zachowaniem doprowadziła do naruszenia przepisów organizacyjnych i porządkowych Ośrodka, jednak nie będąc w służbie, to znaczy nie realizując w dniu [...] lipca 2016 r. zajęć programowych (dzień repetytoryjny), co nie zostało w pełni wyjaśnione (uprawdopodobnione) na podstawie wiarygodnych dowodów (plan zajęć), nie doszło do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Wskazała, że kwestionowany rozkaz personalny wykluczył jej udział w egzaminie końcowym i zakończeniu szkolenia, a w jej ocenie zastosowana sankcja była niewspółmierna do stopnia ewentualnego zawinienia. Ponadto zaznaczyła, że jeśli rozstrzygnięciu nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, tak jak w jej przypadku, to przed terminem do wniesienia odwołania decyzja nie powinna zostać wykonana. Tym samym Komendant Wojewódzki Policji w [...] uniemożliwiając jej dopuszczenie w dniu [...] lipca 2016 r. do egzaminu końcowego, niezwłocznie usuwając ze szkolenia oraz wyłączając ze stanu słuchaczy, naruszył obowiązek informowania (pouczania) stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia M.T. ze szkolenia zawodowego podstawowego oraz wyłączenia jej ze stanu słuchaczy Ośrodka Szkolenia Policji w [...] z siedzibą w [...]. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W świetle art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzeniu nieważności podlega decyzja, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższy przepis stosuje się odpowiednio do postanowień, o czym stanowi art. 126 k.p.a. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, że art. 61a k.p.a. został dodany do k.p.a. z mocą obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przepis powyższy wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 (publik. Lex nr 1321646), zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywiste i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W analizowanej sprawie ten oczywisty przypadek zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. niewątpliwie zachodzi, bowiem nie jest możliwe prowadzenie postępowania nadzorczego wobec orzeczenia niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., a takiego waloru nie posiada rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wydany na podstawie § 43 ust. 3 pkt 1 i § 44 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych i doskonalenia zawodowego w Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 126, poz. 877 ze zm.). Podkreślić należy, że służba w Policji następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia. Akt mianowania nie jest aktem związanym, co oznacza, że organy Policji nie mają obowiązku przyjęcia każdego kandydata. Decydują o tym wyniki postępowania kwalifikacyjnego, a w dalszym toku służby policjant jest zobligowany do odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego. Zgodnie z § 9 powołanego wyżej rozporządzenia, na szkolenie policjanta kieruje przełożony za pośrednictwem komórki organizacyjnej właściwej w sprawach szkolenia Komendy Głównej Policji, CBŚP, komendy wojewódzkiej (stołecznej) Policji, WSPol, szkoły policyjnej albo instytutu badawczego. Sformułowanie "kieruje" stanowi wyraz polecenia służbowego, jednak nie każde polecenie służbowe jest decyzją administracyjną. Skierowanie na szkolenie, włączenie w stan słuchaczy, usunięcie ze szkolenia oraz wyłączenie ze stanu słuchaczy są sprawami osobowymi w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.). Rozkaz personalny o włączeniu do stanu słuchaczy (szkolenia zawodowego podstawowego) jest zatem konsekwencją skierowania na nie przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych. Ma on charakter zbiorczy i dotyczy policjantów z różnych jednostek organizacyjnych Policji. W ocenie Sądu zasadnie organ Policji uznał, że skierowanie na szkolenie jest czynnością z zakresu podległości służbowej między przełożonym i podwładnym, a tym samym pochodne w stosunku do niego rozstrzygnięcia z zakresu włączenia, wyłączenia ze stanu słuchaczy i usunięcia ze szkolenia mieszczą się także w tej kategorii. Rozkaz o usunięciu ze szkolenia i wyłączenia ze stanu słuchaczy jest poleceniem służbowym nakazującym słuchaczowi opuszczenie jednostki szkoleniowej Policji, które dotyczy jedynie uczestnictwa w szkoleniu i nie kształtuje w sposób władczy sytuacji prawnej policjanta, a przede wszystkim nie decyduje o jego pozostawaniu w służbie. Podkreślić należy, że usunięcie ze szkolenia zawodowego podstawowego, które zostało uregulowane w § 43 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, uniemożliwia ponowne skierowanie na nie. Organ szkoleniowy zatem nie ma wyboru zastosowania innego, niż przewidziany w przepisach prawa, reżimu wyłączenia ze stanu słuchaczy. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że sprawy związane z podległością służbową pomiędzy przełożonym a podwładnym wyłączone są z zakresu przedmiotowego i podmiotowego k.p.a., co powoduje, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] i korzystanie ze środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, powołane przez Komendanta Głównego Policji, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określającą konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie lub służbowo temu organowi. Właśnie ta cecha decyzji administracyjnej, która określa sytuację prawną podmiotu niepodporządkowanego organowi, który wydał decyzję administracyjną, pozwala na wyłączenie z zakresu pojęcia decyzja administracyjna wszelkich aktów wydanych przez przełożonych w stosunku do podwładnych, które noszą wspólną nazwę aktów wewnętrznych. Wzorem dla stosunków zewnętrznych w administracji jest decyzja administracyjna, a dla stosunków wewnętrznych – polecenie służbowe. Podporządkowanie wynikające z podległości służbowej jest szczególną formą funkcjonowania służb mundurowych, która wpływa na racjonalne działanie tych służb i umożliwia efektywność działania służb. W takich przypadkach nie ma odniesienia do k.p.a. i brak jest również środków zaskarżenia. Tak też jest w przypadku przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w którym nie ma odniesień do k.p.a. Skoro zatem postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] dotyczącego usunięcia M.T. ze szkolenia zawodowego podstawowego oraz wyłączenia jej ze stanu słuchaczy Ośrodka Szkolenia Policji w [...] z siedzibą w [...], wydane zostało zgodnie z art. 61a k.p.a., to Komendant Główny Policji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie miał podstaw, by stwierdzić jego nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.