II SA/Wa 2010/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędziowie sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.) sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant Małgorzata Płodzicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) oraz § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918), po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji nr [....] z dnia [....] sierpnia 2007 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji zs. w R., odmawiającej przyznania zainteresowanemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres 2005-2007, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. B. jest funkcjonariuszem w służbie stałej od [...] stycznia 1982 r. Zainteresowany wraz z żoną oraz 2 dzieci zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...]przy ul. W. (poprzednio D.) w G., przydzielonym decyzją WUSW w P. nr [....] z dnia [....] września 1985 r. Niniejsze mieszkanie składa się z dwóch pokoi o powierzchni mieszkalnej 23,00 m2 i powierzchni użytkowej 38,00 m2. Stosownie do przepisów § 2 ust. 1 pkt 1, 4 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), J. B. jest uprawniony do zajmowania lokalu o powierzchni mieszkalnej od 35 do 50 m2, zatem posiadany lokal nie jest obecnie zgodny z przysługującymi mu normami zaludnienia. W dniu 19 lipca 2007 r. J. B. złożył oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w którym wnosił o przyznanie równoważnika za okres 2005-2007. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił przyznania J. B. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres 2005-2007. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w świetle przepisów art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918), zainteresowany, posiadając w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny, nie spełnia przesłanek do uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego za jego brak. Od powyższej decyzji J. B. wniósł o odwołanie, w którym wskazywał, iż Komendant Wojewódzki Policji zs. w R. dokonał nieprawidłowej interpretacji powołanych wyżej przepisów ustawy o Policji, albowiem w przypadku, gdy zajmowany przez policjanta lokal mieszkalny nie zapewnia należnych mu norm zaludnienia, w związku z czym nie ma on zrealizowanego ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego, to nadal pozostaje osobą uprawnioną nie tylko do przydziału odpowiedniego lokalu oraz pomocy finansowej na jego uzyskanie, ale również do świadczeń z tytułu równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Rozpoznając odwołanie, Komendant Główny Policji wskazał, iż przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji poświęcone zostały poszczególnym uprawnieniom mieszkaniowym funkcjonariuszy. Przede wszystkim artykuł 88 ust. 1 ustawy statuuje ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Może ono przybrać postać administracyjnego przydziału, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1) lub też wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust. 1). Przesłanki uzyskania tych świadczeń (mających sens tylko w przypadku, gdy osoba uprawniona nie ma zaspokojonych swoich potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby) już z gruntu zostały określone niejednakowo. W szczególności postanowienia art. 88 ustawy o Policji w związku z przepisami § 2 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), wprowadzają wymóg przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługujących mu norm zaludnienia. To samo należy odnieść również do świadczenia z tytułu pomocy finansowej, której wysokość (określona treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, opublikowanego w Dz. U. Nr 131, poz. 1468), jest zdeterminowana przysługującymi funkcjonariuszowi normami zaludnienia. Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, którego wysokość, stosownie do postanowień § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918), jest stała dla określonych kategorii funkcjonariuszy (posiadających rodzinę lub nie). Z tego też względu świadczenie z tego tytułu należy traktować co do zasady jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie. Przepisy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, uzależniając prawo do równoważnika za brak lokalu wyłącznie od faktu nieposiadania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nie wprowadzają wymogu, aby posiadany przez policjanta lokal odpowiadał co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Zatem sama okoliczność posiadania w miejscu pełnienia służby jakiegokolwiek mieszkania lub domu (na podstawie tytułu prawnego wyróżnionego w przepisach przytoczonego wyżej rozporządzenia) przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny, wyklucza możliwość przyznania mu przedmiotowego świadczenia. Fakt posiadania przez J. B. w miejscu pełnienia służby lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w G. powoduje, iż aktualizują się wobec niego negatywne przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia, określone przepisami art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosił o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż organy obu instancji oparły się na błędnej interpretacji obowiązujących przepisów, nie uwzględniając całości regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wskazując, iż uprawniony jest do zajmowania lokalu o powierzchni mieszkalnej od 35 do 50 m2, zatem posiadany przez niego lokal nie jest zgodny z przysługującymi normami zaludnienia. Zdaniem skarżącego w sytuacji, gdy zajmowany lokal mieszkalny nie zapewnia należnych mu norm zaludnienia, to nadal pozostaje osobą uprawnioną nie tylko do przydziału odpowiedniego lokalu oraz pomocy finansowej na jego uzyskanie, ale również do świadczeń z tytułu równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie jest zasadna. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego, prawo do zwrotu kosztów dojazdu oraz prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy rozdziału 8 – "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustawy z dnia 6 kwietna 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.). Z faktu uregulowania w tym rozdziale kilku zagadnień nie wynika, iż w każdym z tych zagadnień ustawodawca posługuje się dokładnie tym samym rozumieniem pojęcia lokal mieszkalny. Pojęcie lokalu mieszkalnego jest inne, gdy rozstrzyga się zagadnienie dotyczące przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego – wówczas, zgodnie z treścią art. 88 ustawy o Policji lokalem mieszkalnym jest lokal położony w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub położony w miejscowości pobliskiej, a nadto wielkość tego lokalu musi w odpowiedni sposób uwzględniać liczbę członków rodziny policjanta i inne uprawnienia do zwiększonej powierzchni, inne zaś, gdy sprawa dotyczy przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego związanego z brakiem lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub położonego w miejscowości pobliskiej – wówczas zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumie się każdy lokal mieszkalny (niezależnie od jego wielkości) znajdujący się w posiadaniu policjanta lub członków jego rodziny. Szczegółowe zasady dotyczące tego równoważnika reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918). Istotą normy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jest to, aby z określonego w nim równoważnika pieniężnego korzystali jedynie ci policjanci, którzy w miejscowości pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu mieszkalnego, ani w takich miejscowościach lokalu mieszkalnego nie posiadają członkowie rodziny policjanta. Nie jest tu istotne, czy dany lokal mieszkalny odpowiada normie co do jego powierzchni, do której odwołuje się art. 88 ustawy pragmatycznej. Natomiast w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przez pojęcie posiadania lokalu mieszkalnego należy rozumieć zarówno każdą postać korzystania z lokalu w sensie faktycznym, jak i każdy tytuł prawny do posiadania tego lokalu, w tym także prawo własności. Zastosowana przez organ wykładnia przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jest prawidłowa. J. B. pełni służbę w Policji od dnia [...] stycznia 1982 r. W latach 2003 do [...] maja 2007 r. w Komendzie Powiatowej Policji w G., od [...] maja 2007 r. w Komendzie Miejskiej Policji w P. Na podstawie decyzji WUSW w P. nr [...] z dnia [...] września 1985 r. skarżący otrzymał lokal mieszkalny w G. przy ul. D. m. [...] (obecna nazwa ul. W.). Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. J. B. nabył od Gminy Miasta G. odrębną własność zajmowanego lokalu mieszkalnego, uzyskał udział we współwłasności części budynku i urządzeń, które nie należą wyłącznie do użytku właścicieli wraz z częścią gruntu oddaną w użytkowanie wieczyste. A zatem, w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy pragmatycznej, J. B. nie spełnia przesłanek do korzystania z równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w latach 2005-2007. Organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny, zaś podjęte w niniejszej sprawie decyzje są zgodne z prawem. Brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, zarówno co do przepisu prawa materialnego, jak również przepisu postępowania administracyjnego, w takim stopniu, aby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.