II SA/Wa 2018/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Danuta Kania (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarządzenia dokonania wpisu w rejestrze uczelni niepublicznych i związku uczelni niepublicznych oddala skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 30 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku spółki "W." Sp. z o.o. z siedzibą w K. - założyciela [...] Szkoły [...] w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. [...] zarządzającą dokonanie w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych wpisu o postawieniu [...] Szkoły [...] w K. w stan likwidacji z dniem [...] września 2000 r. oraz o zmianie nazwy ww. uczelni. W uzasadnieniu ww. decyzji organ powołał następujący stan faktyczny i prawny. [...] Szkoła [...] w K. została utworzona na mocy decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 1994 r. nr [...]. Pozwolenie na utworzenie ww. uczelni zostało udzielone spółce "W." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na okres czterech lat. Na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. termin ważności pozwolenia został ustalony do dnia [...] września 2000 r. Następnie Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2000 r. nr [...], odmówił zmiany ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na utworzenie uczelni w części dotyczącej okresu ważności zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 marca 2002 r. sygn. akt I SA 2064/00, oddalił skargę na ww. decyzję, a zatem postępowanie w przedmiocie przedłużenia pozwolenia zostało prawomocnie zakończone. W konsekwencji, decyzja udzielająca pozwolenia na utworzenie uczelni wygasła z dniem [...] września 2000 r., czyli z upływem terminu na jaki została wydana i tym samym została usunięta z obrotu prawnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej i Sportu nakazał spółce "W." likwidację uczelni w związku z faktem funkcjonowania uczelni bez wymaganego prawem pozwolenia. Otwarcie likwidacji zostało określone na dzień [...] października 2003 r. Minister wskazał, że w związku z powstaniem nowego stanu prawnego w postaci wygaśnięcia pozwolenia i rozpoczęciem likwidacji uczelni konieczne stało się wprowadzenie odpowiednich zmian w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych. Zgodnie z art. 30 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, zarządzenie wpisu w rejestrze następuje na mocy decyzji administracyjnej. Na podstawie tego przepisu Minister decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. zarządził dokonanie w rejestrze wpisu o postawieniu ww. uczelni w stan likwidacji oraz o zmianie nazwy uczelni na: "[...] Szkoła [...] w K. w likwidacji". Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. założyciel uczelni - spółka W. Sp. z o.o. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na fakt, iż poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym nie regulowała kwestii likwidacji uczelni, zastosowanie w tej sytuacji miały postanowienia statutowe. Stosownie natomiast do statutu [...] Szkoły [...], uczelnia zostaje postawiona w stan likwidacji na mocy decyzji założyciela. Założyciel do tej pory takiej decyzji nie podjął z uwagi na brak środków własnych uczelni na pokrycie kosztów likwidacji. W związku z tym decyzja odnotowująca w rejestrze fakt postawienia uczelni w stan likwidacji jest sprzeczna z przepisami. Rozpatrując sprawę ponownie organ stwierdził, iż wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. stało się konieczne w związku z wygaśnięciem pozwolenia na utworzenie uczelni. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wygaśnięcie zezwolenia z upływem terminu, na jaki zostało wydane, uznać należy za równoznaczne z faktem, iż uczelnia nie posiada ważnego zezwolenia i nie może działać legalnie, stąd niezbędna jest jej likwidacja. Organ podkreślił, że wszczęcie postępowania likwidacyjnego uczelni stało się konieczne z mocy prawa, a nie na podstawie zaskarżonej decyzji. Decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. nie była decyzją konstytutywną, lecz miała charakter czysto techniczny - odnotowywała bowiem w prowadzonym przez Ministra rejestrze fakt postawienia uczelni w stan likwidacji. Umieszczony w ww. decyzji zapis o likwidacji, podobnie jak zmiana nazwy uczelni mają charakter wyłącznie informacyjny i są konsekwencją wygaśnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni. Wpisy do rejestru nie wywołują żadnych skutków prawnych wobec strony, wskazują wyłącznie na powstanie określonego stanu prawnego w postaci postawienia uczelni w stan likwidacji. Zdaniem Ministra, choć statut uczelni wyraźnie wskazuje, że to założyciel podejmuje decyzję o likwidacji, to jednak w przedmiotowej sprawie przesłanki do likwidacji uczelni powstały w związku z usunięciem z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę funkcjonowania uczelni. Jak natomiast podkreśla się w orzecznictwie, podmiot nie może działać bez ważnego pozwolenia. Założyciel w takiej sytuacji powinien niezwłocznie podjąć stosowne kroki w przedmiocie otwarcia likwidacji uczelni, czego nie uczynił. Brak decyzji założyciela o postawieniu uczelni w stan likwidacji nie przekreśla natomiast konieczności likwidacji uczelni. Organ wskazał podnadto, że nawet gdyby przyjąć stanowisko strony i uznać, że w przedmiotowej sprawie niezbędna do formalnego otwarcia likwidacji była decyzja założyciela, to i tak, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, że taka decyzja nie zostanie w ogóle podjęta. Zdaniem Ministra, na podstawie oceny stanu faktycznego bez wątpienia można bowiem stwierdzić brak woli i zamiaru po stronie założyciela do likwidacji uczelni. Powyższe potwierdza okoliczność, iż w dniu [...] lipca 2005 r. Minister wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] o wszczęcie administracyjnego postępowania egzekucyjnego w zakresie wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. rozpoczęcia likwidacji ww. uczelni z zastosowaniem środka egzekucyjnego - grzywny w celu przymuszenia. Organ egzekucyjny na mocy zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. wszczął w stosunku do [...] Szkoły [...] w K. postępowanie egzekucyjne, a postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nałożył na prezesa zarządu spółki "W." grzywnę celem przymuszenia do wykonania obowiązku przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego uczelni. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego po rozpatrzeniu zażalenia strony uchylił w całości postanowienie organu wykonawczego Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] ponownie nałożył na założyciela grzywnę. Pomimo zarówno nakazu Ministra, jak i następnie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, założyciel nie podjął stosownej decyzji i nie przeprowadził likwidacji uczelni. W ocenie organu, dalsze przedłużanie procedury odnotowania w rejestrze faktu postawienia uczelni w stan likwidacji w oczekiwaniu na decyzję założyciela nic nie wnosi do sprawy, przeciwnie - powoduje utrzymywanie stanu prawnego niezgodnego z rzeczywistością. Uczelnia bowiem od 2003 r. nie prowadzi kształcenia i żadnej działalności i choć formalnie nadal istnieje jako osoba prawna, ze względu na brak organów bądź innych reprezentantów przestała uczestniczyć w obrocie prawnym. W. Sp. z o.o. złożyła skargę na powyższą decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła "działanie z mocą wstecz", to jest powoływanie się na rozstrzygnięcia wyrażone w ustawie z 2005 r. o szkolnictwie wyższym do decyzji administracyjnych sprzed ustanowienia tej ustawy, a także zarzuciła dokonywanie interpretacji decyzji z 2000 r. z mocą obowiązującą od dnia wydania decyzji w oparciu o znacznie późniejsze orzeczenia Sądu w sprawie tej decyzji. Zarzuciła też przerzucanie na stronę skarżącą skutków luki prawnej zawartej w ustawie. W uzasadnieniu skargi - odnosząc się do kwestii nieprzedłużenia pozwolenia na utworzenie uczelni - strona skarżąca podkreśliła, iż założyciel uczelni podejmował liczne czynności mające na celu przywrócenie statutowych praw uczelni pomimo tego, że organ administracji państwowej nie przedstawił uczelni żadnych zarzutów naruszenia prawa, jak też nie wskazał czynności, które uczelnia powinna wykonać. Organ administracji państwowej nie wykazał żadnych oznak dobrej woli, której przejawem byłaby chęć zrozumienia i współpracy z uczelnią, czy jej założycielem w celu np. ustalenia warunków przywrócenia uczelni do funkcjonowania. Skarżąca podkreśliła, że organ wydał decyzję nakazującą likwidację uczelni we wrześniu 2003 r., jednak zgodnie ze statutem uczelni decyzja ta nie została wykonana i uczelnia nie została postawiona w stan likwidacji. Natomiast ustawa o szkolnictwie wyższym nie określa procedury postępowania likwidacyjnego uczelni w sytuacji, gdy uczelnia nie posiada środków na pokrycie kosztów likwidacji. Założyciel uczelni wielokrotnie wykazywał gotowość powołania likwidatora, zgodnie ze statutem uczelni, gdy tylko likwidator otrzyma niezbędne środki od administracji państwowej na opłacenie kosztów likwidacji. Zdaniem skarżącej, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji oraz zarządzenie w rejestrze uczelni wpisu o postawieniu [...] Szkoły [...] w K. w stan likwidacji, Minister ujawnił w rejestrze fałszywy stan bez faktycznego postawienia uczelni w stan likwidacji, czy to w trybie statutowym (przez założyciela), czy w trybie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (przez organ administracji państwowej). W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministarcyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocenie Sądu w sprawie niniejszej podlega poprawność prawna decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie zarządzenia dokonania w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych wpisu o postawieniu [...] Szkoły [...] w K. w stan likwidacji z dniem [...] września 2000 r. oraz o zmianie nazwy ww. uczelni. Skarżąca Spółka kwestionuje powyższą decyzję, podnosząc w szczególności, iż wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadziłoby do "ujawnienia w rejestrze uczelni fałszywego stanu jakoby [...] Szkoła [...] w K. była w stanie likwidacji - bez faktycznego postawienia tej uczelni w stan likwidacji". W ocenie Sądu, ze stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Z akt sprawy wynika, że [...] Szkoła [...] w K. została utworzona na mocy decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 1994 r., zmienionej następnie decyzją tegoż organu z dnia [...] kwietnia 1999 r. Podstawę wydania decyzji stanowił art. 15 ust. 1 i 2 w związku z art. 20 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). Termin ważności pozwolenia na utworzenie ww. uczelni został ostatecznie ustalony do dnia [...] września 2000 r. i z tym dniem decyzja udzielająca pozwolenia na utworzenie uczelni (prowadzenie jej działalności) wygasła i została usunięta z obrotu prawnego (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2002 r., sygn. akt I SA 2064/00, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., utrzymaną następnie w mocy prawomocną decyzją z dnia [...] września 2003 r., Minister Edukacji Narodowej i Sportu, działając na podstawie art. 20 w związku z art. 34a ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, nakazał "W." Spółce z o.o. z siedzibą w K. - założycielowi [...] Szkoły [...] w K. - likwidację uczelni w związku z faktem funkcjonowania uczelni bez wymaganego prawem pozwolenia. Otwarcie likwidacji zostało określone na dzień [...] października 2003 r. Założyciel uczelni, pomimo nakazu Ministra, nie rozpoczął likwidacji uczelni, nie powołał też likwidatora, który przejąłby kompetencje organów uczelni i prowadziłby jej sprawy w czasie likwidacji. Wobec zaniechania wykonania przez założyciela obowiązku dotyczącego rozpoczęcia likwidacji uczelni wszczęte zostało (i pozostawało w toku na dzień wydania zaskarżonej decyzji) administracyjne postępowanie egzekucyjne w zakresie wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. rozpoczęcia likwidacji ww. uczelni. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wygaśnięcie zezwolenia na utworzenie i działalność uczelni jest równoznaczne z faktem, że uczelnia nie posiadając ważnego zezwolenia legalnie działać nie może i jako taka podlega likwidacji (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2011 r., sygn. akt OPS 1/01, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej niesporna jest okoliczność wygaśnięcia z dniem [...] września 2000 r. pozwolenia na utworzenie ww. uczelni. Zgodzić należy się zatem z organem orzekającym, że okoliczności faktyczne i prawne w postaci wygaśnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni oraz rozpoczęcia likwidacji uczelni, implikowały zarządzenie wprowadzenia przedmiotowych zmian w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Decyzję w przedmiocie zarządzenia wpisu w ww. rejestrze wydano w oparciu o przepisy art. 30 powołanej ustawy oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 stycznia 1991 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru uczelni niepaństwowych (Dz. U. Nr 12, poz. 53) w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 6 marca 2007 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych (Dz. U. Nr 52, poz. 348). Podzielić należy również stanowisko organu orzekającego, iż decyzja zarządzająca dokonanie ww. wpisu nie jest decyzją konstytutywną - tworzącą dla skarżącej Spółki nowy stan prawny, nadającą jej określone prawa bądź nakładającą określone obowiązki. Ma ona charakter czysto techniczny, bowiem odnotowuje w ww. rejestrze rozpoczęcie likwidacji uczelni w następstwie wystąpienia określonych zdarzeń prawnych. Objęty ww. decyzją zarządzającą wpis ma wyłącznie charakter informacyjny i stanowi konsekwencję wygaśnięcia pozwolenia na utworzenie ww. uczelni, który to fakt nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości i nie może być podważony przez skarżącą. W ocenie Sądu, nieuzasadniony jest zarzut skarżącej Spółki, iż wobec niepodjęcia przez założyciela stosownej decyzji o likwidacji ww. uczelni, brak było podstaw do wydania decyzji zarządzającej wpis o postawieniu uczelni w stan likwidacji. W istocie przepisy ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym nie regulowały kwestii likwidacji uczelni odsyłając w tym zakresie do postanowień statutowych uczelni (art. 18 ust. 2 ustawy). Zgodnie natomiast z § 43 ust. 1 - 3 statutu [...] Szkoły [...] w K., likwidacja uczelni może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy zachodzą ważne okoliczności uniemożliwiające jej dalsze funkcjonowanie. Decyzję o likwidacji uczelni podejmuje założyciel samodzielnie lub w wyniku nakazu Ministra. Założyciel informuje Ministra o postawieniu uczelni w stan likwidacji. W przedmiotowej sprawie przesłanki do likwidacji uczelni powstały w związku z wygaśnięciem decyzji zezwalającej na funkcjonowanie uczelni. Wystąpiły zatem okoliczności, o których mowa w § 43 ust. 1 statutu. Pomimo decyzji MENiS z dnia [...] września 2003 r. nakazującej likwidację uczelni, założyciel nie podjął jednak stosownych czynności w zakresie wydania decyzji o postawieniu uczelni w stan likwidacji. Brak takiej decyzji nie przesądza jednak o wadliwości zaskarżonej decyzji zarządzającej dokonanie przedmiotowego wpisu w rejestrze w sytuacji, gdy - jak w sprawie niniejszej - uczelnia od dnia [...] października 2000 r. nie posiada ważnego zezwolenia i nie może legalnie działać. Powyższy stan faktyczny oznacza, iż wyczerpane zostały przesłanki z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 września 2005 r. i zastąpiła ww. ustawę z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z powołanym przepisem, postawienie uczelni w stan likwidacji następuje m.in. z dniem, w którym pozwolenie na utworzenie uczelni wygasło; dzień ten jest dniem otwarcia likwidacji. Przepis ten przewiduje likwidację uczelni z mocy prawa w przypadku wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na utworzenie uczelni z upływem terminu na jaki została wydana. W świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych zgodzić należy się z organem orzekającym, iż zaniechanie podjęcia procedury odnotowania w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych faktu postawienia ww. uczelni w stan likwidacji, powodowałoby utrzymywanie stanu prawnego niezgodnego z rzeczywistością. Uczelnia, jak podkreślono powyżej, nie posiada pozwolenia na prowadzenie działalności i w związku z tym nie prowadzi kształcenia, a ze względu na brak organów bądź innych uprawnionych reprezentantów nie uczestniczy w obrocie prawnym. Powyższej oceny nie zmienia argumentacja skargi, która w istocie koncentruje się na kwestiach wykraczających poza przedmiot niniejszego postępowania. Dotyczy to w szczególności stanowiska skarżącej Spółki odnośnie braku zasadności odmowy przedłużenia przez organ zezwolenia na utworzenie ww. uczelni, czy braku wykonalności decyzji z dnia [...] września 2003 r. nakazującej likwidację uczelni z powodu sytuacji majątkowej uczelni. To samo dotyczy podniesionej przez skarżącą kwestii możliwości powołania przez organ administracji, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), likwidatora ww. uczelni oraz pokrycia kosztów jej likwidacji. Końcowo Sąd zauważa, że postanowieniem z dnia 5 czerwca 2012 r. podjętym na rozprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 31 § 3 p.p.s.a., zniósł postępowanie sądowe w zakresie obejmującym uczestnictwo [...] Szkoły [...] w K. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd miał przy tym na względzie, iż wobec wygaśnięcia pozwolenia na utworzenie i prowadzenie działalności przez ww. uczelnię z dniem [...] września 2000 r., nie jest możliwe uzupełnienie braków w zakresie zdolności procesowej po stronie uczestnika postępowania poprzez powołanie organu uprawnionego do reprezentowania uczelni (§ 13 w związku z § 14 ust. 1 statutu). Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.